Экспертное заключение Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ по проекту федерального закона "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 25 апреля 2016 года

Вывод: проект федерального закона "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации'"нуждается в существенной доработке и в представленном виде не может быть поддержан.

Принято на заседании Совета 25 апреля 2016 г. 
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона 'О садоводстве, огородничестве
и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации'
I. Проект федерального закона 'О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации' (далее - Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет) Министерством экономического развития Российской Федерации (письмо от 6 апреля 2016 г.).
Проект направлен в Совет в третий раз. 
Ранее направленные Министерством экономического развития Российской Федерации (письмо от 5 февраля 2016 г. ? 2722-ПК/Д23и), а также Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 2 марта 2016 г. ? А6-2275) законопроекты были отозваны Министерством для доработки после получения Министерством проектов экспертных заключений Совета.
К Проекту прилагается пояснительная записка. Согласно пояснительной записке Проект разработан во исполнение Указания Президента Российской Федерации от 14 апреля 2014 г. о совершенствовании на комплексной основе всех правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Также одной из задач указанного проекта являлось приведение положений ранее действовавшего законодательства в соответствие с нормами новой редакции главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Проект предполагает полную отмену ныне действующего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. ? 66-ФЗ 'О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан' (далее - Закон ? 66-ФЗ). 
II. Совет считает необходимым проведение комплексного реформирования законодательства о садоводстве и огородничестве с целью приведения его в соответствие с новыми нормами ГК РФ, особенно с учетом того, что с момента принятия ныне действующего Федерального закона 'О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан' прошло более 15 лет, и он в значительной мере устарел.
Ряд инициатив, предложенных Проектом, заслуживают одобрения. 
Следует особо отметить, что разработчики Проекта избрали верный путь дальнейшего развития садоводческих (дачных) некоммерческих объединений (далее - СНТ, товарищество) и огороднических некоммерческих объединений (далее - ОНТ, товарищество), придав им организационно-правовую форму товариществ собственников недвижимости. Такой подход соответствует новой редакции ГК РФ (пункт 1 статьи 123.12). 
Также Проект предлагает отказаться от заключения договоров с лицами, ведущими садоводство в индивидуальном порядке, предусмотрев обязанность таких лиц осуществлять плату за создание и использование имущества общего пользования в порядке и размерах, установленных для внесения членских и целевых взносов.
III. Повторно представленный Проект доработан, ряд замечаний, высказанных в проектах заключений Совета, учтен. Вместе с тем концептуально Проект не претерпел существенных изменений, в связи с чем он не может быть одобрен.
Проект не только не решает уже существующие в большом количестве проблемы правового регулирования отношений в области садоводства, но и создает новые, 'зарегулировав' деятельность садоводческих и огороднических товариществ настолько, что явным образом нарушается баланс прав и интересов участников данных отношений.
Проблема чрезмерно подробного регулирования федеральным законом отношений по управлению товариществом могла бы быть успешно решена путем разработки типового устава товарищества. 
Очевидно, что концепция правового регулирования отношений в области ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества не может коренным образом отличаться от уже существующего правового регулирования аналогичных по функциям и сфере деятельности некоммерческих организаций, например, товариществ собственников жилья. Именно эта идея была положена в основу создания в рамках Гражданского кодекса Российской Федерации единого массива правовых норм, регулирующих товарищества собственников недвижимости. 
Кроме того, представляется важным отметить, что модель садоводческих товариществ с точки зрения концепции правового регулирования данной сферы представляется не самым удачным вариантом решения назревших в этой сфере проблем и противоречий. Без развития данной концепции затруднительно решить существующие проблемы уже потому, что многие из них вызваны особенностями самой конструкции юридического лица - товарищества собственников недвижимости, при которой право собственности на имущество общего пользования товарищества юридически 'оторвано' от права собственности его членов на принадлежащие им земельные участки, а в то же время все объекты недвижимости в границах товарищества физически неотделимо связаны.
Данное садоводческое или огородническое товарищество (как в прошлом соответствующие кооперативы) в отношениях вовне, с третьими лицами - энергоснабжающими организациями, органами санитарного и противопожарного надзора и т.п., принимает на себя как бы сумму тех имущественных обязанностей, которые при отсутствии товарищества нес бы самостоятельно каждый собственник своего земельного участка и строений на нем. Для обеспечения исполнения товариществом этих обязанностей в законодательстве предусмотрен достаточно эффективный механизм.
Но само товарищество не имеет фактически никаких средств, чтобы обеспечить выполнение его участниками своих обязанностей перед товариществом. Подавляющее большинство товариществ не могут себе позволить организовать управление товариществом, его имуществом и делами иначе как только на началах самоуправления, не имеют никаких реальных возможностей вести судебные споры со своими участниками.
Остается крайняя мера, которую только и предусматривает Проект для случаев нарушения членами товарищества своих обязанностей - исключение из товарищества. Но мера эта реально неосуществима - исключенный член товарищества остается на том же земельном участке, пользуется теми же дорогами, мусоросборниками, освещением и т.д. и при этом перестает платить членские взносы.
Проект этой главной для нынешних дачных и т.п. товариществ проблемы даже не пытается решить.
В этой связи Проект требует существенной, концептуальной доработки с учетом, в том числе, следующих замечаний.
1. В подпункте 3 статьи 3 Проекта предложено неудачное определение границ земель товарищества. Согласно этому определению такими границами признаются границы 'элемента планировочной структуры', в отношении которой утверждена документация по планировке территории, разработанная для данного товарищества.
Термин 'элемент планировочной структуры' законодательно не определен. В Градостроительном кодексе Российской Федерации указанный термин используется как основа для подготовки проекта межевания земель, либо для обозначения границ территорий, застроенных или подлежащих застройке (пункт 1 статьи 43, пункт 1 статьи 46.1).
Между тем в Проекте понятие состава земель товарищества и их границ имеет не столько градостроительное, сколько в первую очередь гражданско-правовое значение, и означает не только территорию, а прежде всего совокупность земельных участков, принадлежащих на праве собственности определенным субъектам - находящихся в собственности членов товарищества, в собственности товарищества либо в общей долевой собственности, а в некоторых случаях - в собственности государства или муниципального образования (пункт 3 статьи 6 Проекта). В связи с этим понятие границ земель товарищества нуждается в доработке. Решающее юридическое значение для определения границ земель товарищества может иметь только государственный акт (документ), который должен быть точно назван в законе.
2. Проект представляется совершенно непоследовательным в силу того, что разработчики, не создавая общих принципов и правил, а также полностью отказываясь от существующего регулирования данных отношений, пытаются урегулировать все крайне узкие, частные вопросы, регулирование которых вполне может осуществляться самими садоводами через внесение соответствующих положений в устав товарищества. 
Согласно пункту 5 статьи 16 Проекта председатель товарищества может выдавать доверенности только без права передоверия. Обоснованность такого ограничения не ясна. Неопределен порядок выдачи доверенности, предусматривающей право передоверия. 
3. Поскольку пункт 1 статьи 8 Проекта содержит исчерпывающий перечень прав членов товарищества, в него необходимо включить право членов товарищества на получение части имущества товарищества при его ликвидации, предусмотренное статьей 25 Проекта, либо отметить, что законом могут быть предусмотрены и другие права, не названые в пункте 1 статьи 8 Проекта. 
4. Предложенное Проектом правовое регулирование правоотношений в сфере садоводства оставляет широкие возможности для противоправных действий лиц, вовлеченных в управление товариществами.
В пункте 5 статьи 10 Проекта предусмотрена обязанность председателя товарищества не позднее чем за месяц до дня проведения общего собрания, на котором планируется рассмотреть вопрос об исключении члена товарищества, направить данному члену письменное предупреждение о недопустимости нарушения обязанностей, содержащее рекомендации по устранению последствий нарушения. 
Однако в пункте 4 статьи 10 Проекта не указано, что член товарищества может быть исключен только в случае невыполнения указанных рекомендаций. Таким образом, в Проекте не установлено юридическое значение предупреждения, предусмотренного в пункте 5 статьи 10, и его правовые последствия. К тому же в связи с этим следует уточнить порядок исключения члена товарищества (например, в общем порядке - только в случае невыполнения соответствующих рекомендаций, а в случае неоднократного грубого нарушения обязанностей - без необходимости направлять предупреждение).
Проектом предлагается лишь три крайне широких 'резиновых' основания для исключения:
а) нарушение прав других членов товарищества,
б) несвоевременная уплата взносов, предусмотренных Проектом,
в) несоблюдение иных установленных законом или уставом требований.
Учитывая нечеткость и оценочность приведенных критериев для исключения и то обстоятельство, что согласно Проекту, решение общего собрания об исключении, впрочем, как и любое другое решение всех других органов товарищества, может быть обжаловано в суд, весьма возможно ожидать волну подобных заявлений, которая захлестнет суды общей юрисдикции. 
Вводя такую широкую дискрецию в вопросе исключения из членов товарищества, Проект не устанавливает порядка рассмотрения заявления о приеме в его члены.
Совет считает необходимым отметить, что применение такого вида корпоративной ответственности, как исключение из числа членов товарищества, не эффективно при отсутствии каких-либо имущественных последствий для исключенного. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о введении в качестве крайней меры, которая может применяться в случае, если иные меры не достигли необходимого эффекта, ответственности в виде изъятия и принудительной продажи земельного участка исключенного товарища с торгов с передачей ему вырученных денежных средств. 
5. В пункте 14 статьи 11 Проекта предусмотрено, что размер взносов должен иметь финансово-экономическое обоснование. Однако в отсутствие обязанности раскрыть такое обоснование и хотя бы общих критериев, на основе которых должно быть сформулировано такое обоснование, рассматриваемая норма не будет эффективной. 
6. Проектом не предусмотрена возможность ревизии финансово-хозяйственной деятельности общества по требованию членов ревизионной комиссии (ревизора), по решению общего собрания либо по требованию 1/5 членов товарищества или 1/3 членов правления. Такая возможность предусмотрена в действующей редакции подпункта 2 пункта 3 статьи 25 Закона ? 66-ФЗ и ее исключение нецелесообразно, поскольку может привести к нарушению прав членов товарищества.
7. Согласно пункту 1 статьи 22 Проекта в первоначальной редакции имущество общего пользования принадлежит на праве собственности товариществу. В ходе доработки с учетом высказанных замечаний Проект дополнен указанием на право аренды этого имущества: 'Имущество общего пользования принадлежит товариществу, как юридическому лицу, на праве собственности или аренды' (пункт 1 статьи 22). Между тем статья 1043 ГК РФ в части 2 пункта 1, определяя отнесение имущества товарищей к общему, причисляет к таковому помимо внесенного товарищами имущества, которым товарищи обладали на праве собственности, также имущество 'которым они обладали по основаниям, отличным от права собственности'. Таким образом, Проект в пункте 1 статьи 22 в противоречие с действующим гражданско-правовым регулированием необоснованно сужает категорию имущества, которое может быть отнесено к имуществу общего пользования. Кроме того, имеется внутреннее противоречие с положением подпункта 3 статьи 3 Проекта, определяющим имущество общего пользования товарищества как 'объекты движимого и недвижимого имущества, созданные (создаваемые) или приобретенные для достижения целей товарищества'.
8. Статья 22 Проекта изменяет презумпцию, установленную статьей 123.13 ГК РФ, согласно которой имущество общего пользования товарищества принадлежит его членам на праве общей долевой собственности. 
Пунктами 2 и 3 данной статьи Проекта предусмотрена возможность передачи имущества общего пользования товарищества в общую долевую собственность товарищей, при этом доля в праве собственности на такое имущество следует судьбе соответствующего земельного участка. 
Правовой режим указанного имущества аналогичен режиму общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. В связи с этим в Проекте следует предусмотреть недопустимость (1) раздела общего имущества, переданного в общую долевую собственность членов товарищества, и (2) выдела из него доли, (3) неприменение к такому имуществу положений о преимущественном праве участника долевой собственности на покупку доли (статья 250 ГК РФ), а также установить, что владение и пользование общим имуществом осуществляется не по соглашению участников общей собственности (статья 247 ГК РФ), а в порядке, предусмотренном уставом или решением общего собрания о передаче имущества в общую долевую собственность членов товарищества.
Концепция единства судьбы права собственности на имущество общего пользования товарищества и земельный участок члена товарищества в принципе может быть одобрена. 
Вместе с тем положения статьи 22 Проекта не учитывают права членов товарищества, не являющихся собственниками земельных участков, владеющих ими на иных основаниях. 
9. В статье 25 Проекта установлен порядок распределения имущества и денежных средств товарищества при его ликвидации. Согласно данной статье имущество распределяется между собственниками садовых, дачных или огородных земельных участков, расположенных в границах земель товарищества, пропорционально их площади вне зависимости от того, являлись ли данные лица членами товарищества. Если само по себе распределение имущества ликвидируемого товарищества как между его членами, так и не состоявшими в товариществе собственниками земель в границах товарищества оправдано в силу совместного создания названными лицами общего имущества, то исключение из распределения общего имущества законных владельцев (несобственников) земельных участков в границах товарищества представляется несправедливым. 
10. Согласно пункту 3 статьи 15 Проекта правление товарищества избирается из числа его членов. Таким образом, проект вводит полный запрет на участие в управлении товариществом родственников членов товарищества, в то время как действующий закон это прямо разрешает. Обоснование для введения такого запрета в пояснительной записке не приводится. Названный запрет не способствует повышению эффективности управления товариществом, а необоснованность его установления ярко проявляется в ситуации, когда сособственники земельного участка, расположенного в границах товарищества, но не являющиеся его членами, в силу пункта 3 статьи 9 Проекта, лишаются права участвовать в управлении товариществом. 
Решение данного вопроса может быть оставлено законом на усмотрение членов товарищества в уставе товарищества.
IV. Проект вызывает множество замечаний юридико-технического характера. Во многих статьях нарушена логика изложения текста, имеются дублирующие нормы, смысл некоторых норм неясен. 
Необходимо также отметить, что разработчики Проекта крайне неудачно отказались от деления нормативного массива, содержащегося в Проекте, на два самостоятельных федеральных закона - собственно закон о садоводческих товариществах и закон о внесении изменений в законодательные акты в связи с его принятием. В связи с этим Проект содержит главу IX - Заключительные положения. В данной главе Проекта предусмотрены изменения в действующее законодательство. Многие из них являются техническими и не обусловлены какой-либо необходимостью. Существование в законе отдельной 'технической' главы, не имеющей никакой прикладной ценности, в противоречие сложившейся правотворческой традиции и нормам юридической техники, дезорганизует законодательство.
С учетом высказанных в настоящем заключении замечаний, обусловленных противоречивым и концептуально неверным подходом разработчиков к реформированию сути и системы правоотношений в области ведения садоводства и огородничества, Совет рекомендует разработчикам подготовить и тщательно обсудить целостную концепцию реформирования правового регулирования названной сферы отношений.
Вывод: проект федерального закона 'О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации' нуждается в существенной доработке и в представленном виде не может быть поддержан.
Председатель Совета В.Ф.Яковлев
Экспертное заключение по проекту федерального закона 'О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации'
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=149207