Мнение экспертов-садоводов Подмосковья о проекте закона для садоводов

"Необходимо обсуждение "дорожной карты"

Заместитель председателя Межрегиональной общественной организации «Московский союз садоводов» Тришина Полина Владимировна в целом не одобрила проект ФЗ "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве"
Она предложила в дальнейшем этот текст проекта не обсуждать, а предложить собрать рабочую группу для обсуждения "дорожной карты", т.е плана мероприятий, возможно, по реформирования данных объединений в целом.

Активный садовод из Подмосковья Черепанов Тимофей Яковлевич: "... задача правителя - дать народу такой закон, который хотят сами люди". В данном законопроекте нравится только название."

В обсуждении проекта закона принял участие член Советов межрегиональных сообществ: "Московский Союз садоводов" и "Цветущая Родина", председатель СНТ в Московской области Карахтанов Валерий Сергеевич. Мнение эксперта: "в проекте закона много нелепостей" ... "проект нужно тормозить" ... "собирать экспертное сообщество и обсуждать".

Член Профсоюза садоводов России, садовод-дачник из Москвы Александр Харламов : "... законы плохо сопрягаются между собой". Он считает закон не подходящим, что "нужен закон, который сохранит имущество граждан".

Выступления садоводов о том, что проект закона далёк от совершенства поддержала Главный консультант Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда Филипенко Надежда Владимировна.

Сатью Филипенко Н.В. "О последствиях выхода из садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан и содержании имущества общего пользования" можно прочитать в журнале "Закон" № 6 за 2016 год.
Статья посвящена отношениям между гражданами и объединениями по поводу содержания указанного имущества общего пользования после прекращения корпоративной связи. Автор, оценивая положения закона и судебную практику, отвечает на вопрос: должны ли индивидуальные садоводы содержать имущество общего пользования.

О власти и проблемах садоводства в России
Проблемы
В силу исторических и экономических причин ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства обладает в нашей стране особым статусом. Каждый из владельцев садовых участков назовёт свою, особую причину, по которой он проводит на нём свободное время. Но в России есть некоторые причины, одинаковые для больших групп населения. Жители городов, недавно переселившиеся из деревень, а также их потомки в первом поколении, сохранили тягу к земле как часть прежнего образа жизни. Обладание садовым участком подпитывало эту тягу и давало надежду на то, что в случае очередного экономического катаклизма своя земля поможет выжить. В этой связи вспоминается опрос, проведённый больше 20 лет назад, где основной причиной владения участком была названа независимость от государства. Садовые и огородные участки всегда давали заметную, а по некоторым позициям – преобладающую часть сельскохозяйственной продукции, производимой в стране. И кроме того, пребывание на садовом участке восстанавливало силы перед очередной рабочей неделей в городе.
Задача государства состоит в создании условий для этой деятельности, которой у нас занято более половины городского населения. Гражданин, приезжающий на свой участок, должен быть уверен, что его собственность правильно зарегистрирована, что он может комфортно подъехать к своему участку и получить в нужном ему объёме коммунальные ресурсы, и что соседи или посторонние лица не будут ему мешать заниматься любимым делом. Государство должно быть заинтересовано в поступлении налогов и соблюдении садоводами градостроительных, санитарных и прочих правил.
Садоводческие и аналогичные им товарищества создаются как раз для того, чтобы облегчить выполнение всех этих задач. Каждое садоводческое объединение – это структура гражданского общества, и правовое регулирование взаимоотношений в них в идеале призвано стимулировать развитие и этих микросообществ, и общества в целом.
В настоящее время регулирование процессов в сообществах садоводов базируется на совокупности законов, основные из которых – Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, а также Федеральный закон “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” (далее ФЗ-66).
В существующем законодательстве имеется ряд недостатков, требующих исправления. Самый чувствительный из них - отсутствие баланса прав и обязанностей субъектов правоотношений. Проще говоря, у граждан, а также у внешних организаций (всякого рода надзоры, поставщики коммунальных ресурсов) слишком много прав, а у руководства объединений – слишком много обязанностей по сравнению с правами. В результате руководство объединений не в состоянии применять эффективные меры к нерадивым садоводам. Характерный пример – расчёты с поставщиками коммунальных ресурсов (чаще всего – с поставщиками электроэнергии). Энергоснабжающая организация обладает правом отключения объединения при неоплате. Объединению, вообще говоря, не запрещено отключать участки неплательщиков, но эта возможность в ФЗ-66 явно не прописана (Жилищный кодекс в совокупности с Правилами предоставления коммунальных услуг описывает, как это делается для ТСЖ, хотя и там процедура слишком медленная, в результате чего коллектив вынужден держать под руками денежный резерв для оперативных расчётов). Когда доведённое до полной ярости руководство объединения отключает участок неплательщика, последний бежит в суд. Ранее суды в значительном числе случаев вставали на сторону нарушителей, хотя в последнее время тенденции стали более благоприятными.
Проблема баланса прав и обязанностей сказывается и на том, что надзорные органы склонны штрафовать весь коллектив как юридическое лицо за нарушения отдельных граждан, даже если ответственность последних прописана в решениях собраний.
Это связано с ещё одной фундаментальной проблемой – государство не желает видеть за фасадом юридического лица людей, ради которых это юридическое лицо создано. Коллективная ответственность – только один пункт из длинного списка на эту тему. Вот ещё некоторые.
Грабительские тарифы на электроэнергию. Ежегодно региональные власти устанавливают ставки тарифов и принципы ценообразования. И в большинстве регионов (не во всех) садоводческие товарищества, расположенные рядом с деревнями, получают электроэнергию в полтора раза дороже. Но это не всё. Они получают её в точке, расположенной до трансформатора. Сверх этого им в договоре присчитывают потери в проводах до трансформатора и потери в самом трансформаторе. А после этого до индивидуальных участков тянутся линии общих низковольтных сетей. В них существуют тепловые потери. Сети, а также трансформаторы ремонтируют за счёт садоводов. А в деревнях все потери до счётчиков в домах и все ремонтные работы в низковольтных сетях включены в тариф. В результате электроэнергия для среднего садовода обходится вдвое выше, чем для среднего деревенского жителя. А ведь еще 10 лет назад садоводческие товарищества имели сельский тариф и льготу за оплату по общему счетчику.
Газификация. Садоводов вынуждают строить газовые распределительные сети за свой счёт, а затем либо бесплатно передавать их газовым службам, либо нанимать их для обслуживания за немалые деньги. Гораздо эффективнее строить сети за счёт поставщика ресурсов, а расходы частично компенсировать при подключении, а частично включать в цену газа.
Налоги. Создаётся впечатление, что ставки земельного налога устанавливаются из единственного соображения – собрать как можно больше денег с несчастных садоводов.
Отдельная очень важная проблема. Задача государства – создавать такую систему законов, при которой добросовестные граждане получали бы преимущества по сравнению с недобросовестными. Но ряд невнятных формулировок и недоговорённостей в законах приводит к тому, что элементарная задача взыскания задолженностей выливается в многолетние хождения по судам.
Очень тяжёлая и предельно запутанная проблема – архитектурный облик территорий, относящихся к садоводческим объединениям. В существующем законодательстве самовольные отклонения от проекта организации и застройки территории не допускаются. Во времена СССР вводились предельные размеры строений (вообще говоря, излишне жёсткие). До 2015 года в качестве обязательных норм существовали правила планировки и застройки, определявшие, в частности, расстояния от границ участков до строений на них. Сейчас это – только рекомендации. Так называемая дачная амнистия в массовых масштабах узаконила самовольные захваты территорий и нарушения проектов. Безответственность кадастровых инженеров и регистрирующих органов породила ошибки в регистрации местоположения каждого второго участка, поставленного на кадастровый учёт.
Несмотря на всё изложенное, садоводческие товарищества ещё существуют, приспособившись к тем законам, которые есть. Хороший подарок садоводам сделал в 2014 году Верховный суд, издав обзор судебной практики с изложением позиции суда по нормам законов, допускавшим неоднозначные трактовки.
Если сейчас заняться совершенствованием садоводческого законодательства, то начать нужно с вещей концептуальных. Следует хорошо осмыслить, с чем мы имеем дело, когда говорим о садоводстве, какие процессы и отношения необходимо регулировать и в какой степени.
Деяния Думы шестого созыва
Государственная Дума 6 созыва героически отбивалась от призывов начать систематическую работу над концепцией нового закона. В Думе создавались рабочие группы, но их не слышали. Единственное дело, которое сделала одна из таких групп (по энергетическим проблемам садоводства) – отрицательный отзыв на законопроект, пришедший из кабинета министров. Что не помешало правительству издать этот же текст в виде правительственного постановления.
Но в конце срока полномочий в Думу был внесён законопроект о внесении поправок в ФЗ-66. В авторах значился весь цвет депутатского корпуса, начиная со спикера и вице-спикера. Прохождение законопроекта сопровождалось шумной кампанией в средствах массовой информации. Текст не оставлял никаких сомнений в том, что закон создаётся не в целях разрешения каких-либо проблем, а ради него самого. Вариант, принятый Думой в первом чтении, содержал три типа поправок: 1) ничего не меняющие, ибо то же другими словами уже содержалось в законе; 2) ухудшающие регулирование и 3) противоречащие Конституции РФ (!). Не думаю, что это – уникальный пример вопиющего непрофессионализма депутатского корпуса, но даже в этом единственном случае как избиратели, так и гарант Конституции должны были сделать соответствующие выводы. Эксперты Московского союза садоводов выполнили экспертизу законопроекта и направили её депутатам Думы, а также в Государственно-правовое управление Президента РФ. Не берусь судить, экспертиза повлияла, или депутаты сами догадались, но ко второму чтению из текста были убраны противоречия с Конституцией, а также разрушительный пункт о праве членов объединений требовать в виде копий любые (!) документы Товарищества. Но неожиданно появилась поправка, ограничивающая пени ставкой рефинансирования ЦБ. Это грозило Товариществам полной блокадой, так как становилось выгодно платить взносы как можно позже. Вторая экспертиза Московского союза садоводов и Межрегионального союза садоводов “Цветущая Родина” была разослана по тем же адресам. И непосредственно перед голосованием уничтожающая СНТ поправка была снята. Между вторым и третьим чтениями обычно, условно говоря, только расставляются запятые. Но к третьему чтению (которое в пожарном порядке состоялось на следующий день после второго) фракция КПРФ среагировала на экспертизу – текст был зачитан с трибуны Думы, и фракция проголосовала против принятия закона.
Окончательная редакция, уже подписанная Президентом, не содержит фатальных для СНТ статей, но изобилует нелепостями, большая часть которых неисполнима.
Проект правительства
Во время массовой информационной атаки на избирателя авторы закона сообщали, что в правительстве подготовлен совсем новый садоводческий закон. В конце августа началась активная реклама правительственного законопроекта, и 30 августа он был внесён в Думу. Поскольку есть подозрения в том, что авторы обоих законопроектов в значительной степени одни и те же, загадкой осталась лихорадочная спешка в принятии первого закона.
Правительственный законопроект вызывает тревожные чувства. Подробная экспертиза будет сделана позже, сейчас – лишь первое впечатление.
В проекте есть несколько положительных изменений по сравнению с существующим законом, самое значительное из которых – упразднение особых прав лиц, не являющихся членами Товарищества. Тем самым закон будет приведён в соответствие с п.2 ст.181.1 ГК РФ. Но одновременно предлагается упразднить институт уполномоченных как якобы не соответствующий ГК РФ. Последнее – неправда. П.1 ст. 181.1 ГК РФ гласит: “Правила, предусмотренные настоящей главой, применяются, если законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное”. Глава 9.1, о которой идёт речь, называется “Решения собраний”. П.1 ст.181.2 этой главы описывает кворум на собрании (при этом определение кворума в проекте закона не соответствует ГК). Ничто не мешает в специальном законе оговорить форму кворума через уполномоченных. Кроме того, за главой 9.1 следует глава 10, которая вполне соответствует форме голосования уполномоченных.
Опыт работы садоводческих товариществ однозначно говорит о том, что кворум на общем собрании недостижим. Упразднение уполномоченных полностью парализует деятельность товариществ, и на этом анализ законопроекта можно заканчивать. Всё остальное, написанное там, не имеет никакого смысла. Вот что происходит после принятия такого закона. На отчётно-перевыборном собрании нет кворума. Собрание ничтожно в силу ст. 181.5 ГК РФ. Не избраны руководящие органы. Истекают полномочия председателя. Банк блокирует счета. Невозможно оплачивать вывоз мусора, поставки коммунальных ресурсов, налоги и сборы. Коллапс наступает в течение месяца.
Отмену уполномоченных можно обойти голосованием по доверенностям (гл. 10 ГК РФ). Но этот путь чреват злоупотреблениями и не обеспечивает равномерного представительства сообщества. Собственно говоря, на эти грабли мы уже наступали в ранних редакциях ФЗ-66, после чего в закон и были введены уполномоченные.
В законопроекте есть и другие нелепости.
Название закона не соответствует предмету регулирования. Название – о садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве. Эти понятия не определены, зато в первой статье написано, что закон определяет особенности правового положения ряда некоммерческих организаций. Как вы думаете, для чего эти организации созданы? В существующем ФЗ-66 – “для содействия членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства”. В проекте правительства – “для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства”. Почувствуйте разницу. Сейчас садоводство ведут каждый на своём участке, а предлагается, что этим будет заниматься объединение (колхоз, совхоз, артель, коммуна?).
В проекте закона все денежные средства поступают только через банковский счёт. Но законодательство не запрещает ведение внутренних кассовых операций юридическим лицом, а хранение средств на банковских счетах опасно тем, что государство регулярно банкротит банки и, не видя, как уже было сказано, за фасадом СНТ людей, относит деньги товариществ к третьей очереди возмещения вкладов, до выплаты которой дело не доходит.
Законопроект грешит также множеством мелких нестыковок, обсуждать которые не имеет смысла. Работа над законом, регулирующим деятельность садоводческих объединений, должна вестись основательно и обязательно с привлечением экспертного сообщества. За основу вполне можно принять Жилищный кодекс, и дополнить его спецификой, связанной с садоводством. Спешить в этом деле не следует. В рамках существующего законодательства пока можно продержаться, а бездумное издание законов сомнительного качества может закончиться катастрофой.
Когда Государственная Дума, а вслед за ней и правительство вдруг вспомнили о садоводах, поначалу было непонятно, что с ними такое случилось. Некоторое пояснение содержится в преамбуле к правительственному проекту. Оказывается, они так реализуют некое поручение Президента. Если вновь избранная Дума продолжит в том же духе, то от садоводства в стране быстро ничего не останется.
Автор – Карахтанов В.С член Совета Московского союза садоводов, член Президиума Межрегиональной организации садоводов “Цветущая Родина”, эксперт рабочей группы по энергетическим проблемам садоводства в Государственной Думе 6 созыва.
http://www.cvetros.ru