ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
проекта Федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве»,
внесенного Минэкономразвития  в Государственную Думу

1. По тексту законопроекта организации, создаваемые гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, могут быть созданы исключительно как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество (статья 2), однако в наименовании законопроекта, в отличие от действующего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – закон 66-ФЗ), отсутствуют слова «некоммерческие товарищества» или «некоммерческие объединения». 
Наименование закона необходимо оставить в редакции Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – закон 66-ФЗ). Это наименование за 20 лет применения укоренилось в сознании садоводов России, в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в законодательных и нормативных правовых актах, правоприменительной практике, судебных постановлениях, в правовой литературе и т.п. Даже в случае принятия законопроекта его можно принять как новую редакцию закона 66-ФЗ. 
2. Частью 2 статьи 2 законопроекта садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество является видом товарищества собственников недвижимости, то есть, надо понимать, имеет организационно-правовую форму (ОПФ) юридического лица только как «Товарищество собственников недвижимости» из 11 ОПФ юридического лица, предусмотренных ст. 50 ГК РФ. Однако ст. 50 ГК РФ предусмотрена ОПФ «Общественная организация», которая наиболее полно и точно подходит для ведения садоводческого, огороднического и дачного хозяйства. 
Создание и деятельность общественных организаций, их полномочия установлены специальным Федеральным законом от 19.05.1995 № 82 «Об общественных объединениях» (закон 82-ФЗ), согласно ст. 30 которого общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе.
В собственности общественного объединения могут также находиться учреждения, издательства, средства массовой информации, создаваемые и приобретаемые за счет средств данного общественного объединения в соответствии с его уставными целями.
Согласно статье 7 закона 82-ФЗ общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественного объединения (в то же время может являться организационно-правовой формой юридического лица). 
Следовательно, законопроект неправомерно не предусматривает для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ в качестве ОПФ «Общественная организация», предусмотренная ст. 50 ГПК РФ.
3. В статье 3 законопроекта основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, изложены лучше, чем в законе 66-ФЗ и могут быть внесены в виде изменений в закон 66-ФЗ, однако пункт 7 необходимо изложить в редакции: «имущество общего пользования - объекты движимого и недвижимого имущества, необходимые для достижения целей товарищества»;
4. В законопроекте не содержится указаний на право регистрации места проживания граждан в товариществе и условий реализации этого права, которые содержатся в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 г. №7-П и от 30.06.2011г. №13-П. 
5. Статья 5 закона 66-ФЗ изложена лучше, чем статья 5 законопроекта, а именно: 
1. Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение имеет наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму и характер его деятельности и соответственно слова "некоммерческое товарищество", "потребительский кооператив", "некоммерческое партнерство".
2. Место нахождения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения определяется местом его государственной регистрации.
6. Содержание части 1 статьи 11 законопроекта изложено не в соответствии со статьей 50-1 ГК РФ, а именно: 
- в законопроекте «1. Решение об учреждении товарищества принимается гражданами единогласно на их собрании посредством очного голосования»;
- в части 2 статьи 50-1 ГК РФ «В случае учреждения юридического лица двумя и более учредителями указанное решение принимается единогласно».
Принятие единогласного решения на собрании нескольких учредителей и принятие такого же решения единогласно на собрании большого числа граждан существенно отличается по реализации. Между несколькими учредителями при принятии решения об учреждении всегда можно достигнуть единогласия, но при проведении собрания граждан, допустим, численностью несколько десятков или сотен лиц достижение единогласия, как показывает практика, практически невозможно. Более того, на собрание могут являться лица, целью которых является не допустить учреждения товарищества в том виде и с теми положениями, которые указаны в учредительных документах, с теми органами управления и контроля и их должностными лицами. В таком случае создание товарищества путем его единогласного учреждения будет невозможным вообще. 
Усматривается, что для принятия решения об учреждении товарищества на собрании граждан необходимо квалифицированное большинство голосов, т.е. 3/4 или 2/3 от присутствующих. 
7. В части 4 статьи 11 законопроекта указано, что о принятии решения собрания об учреждении товарищества составляется протокол, который подписывается председательствующим на собрании и секретарем собрания, а также лицами, участвующими в этом собрании. Это положение законодательством о проведении собраний не предусмотрено, а принимая во внимание, что протокол собрания готовится в течение нескольких дней после даты проведения собрания и за этот период собрать подписи абсолютно всех участников собрания (для единогласного решения) при их значительной численности, весьма проблематично, то выполнение этого условия маловероятно или невозможно вообще. 
8. Частью 7 статьи 11 законопроекта количество учредителей товарищества не может быть менее пяти. В соответствии с частью 2 статьи 16 закона 66-ФЗ  численность членов товарищества должна быть не менее чем три человека.  По смыслу этой нормы численность учредителей может быть три человека. Увеличение числа учредителей до пяти необоснованно и не имеет существенного значения. 
9. Содержание части 3 статьи 12 законопроекта изложено непонятно, противоречиво, смысл нормы не усматривается. 
10. Часть 1 статья 13 законопроекта о лицах, являющихся членами товарищества, изложена не полностью, часть 2 (пункты 1, 2, 3, 4) статьи изложена трудной для восприятия. В целом статья 13 законопроекта изложена значительно хуже статьи 18 закона 66-ФЗ.
11. Статья 15 законопроекта не предусматривает оснований для принятия в члены товарищества гражданина, который не является правообладателем (собственником) земельного участка в границах товарищества, но по решению общего собрания принимается в члены и приобретает право пользования земельным участком, который ранее был на праве пользования у члена товарищества, выходящего из товарищества. 
В Севастополе более 450 садоводческих товариществ, в которых около 40% земельных участков не приватизированы, поэтому актуальным является вопрос об изменении членства и приобретении по решению общего собрания вновь вступившим членом освободившегося земельного участка в пользование.  Примерно такая же ситуация в Республике Крым. 
12. Норма части 7 статьи 16 об обязании бывшего члена товарищества уведомить в течение десяти дней товарищество о прекращении его прав на земельный участок не имеет обязательной силы и механизма, обеспечивающего его выполнение. 
Внесенная пунктом 11.1 в статью 19 закона 66-ФЗ эта норма также не имеет обязательной силы и механизма, обеспечивающего ее выполнение. 
13. Частью 1 статьи 18 законопроекта предусмотрено вносить членские взносы на расчетный счет товарищества и не предусмотрена их уплата в кассу товарищества, что влечет за собой существенные неудобства для большинства членов товарищества. 
14. Согласно части 1 статьи 21 законопроекта  по решению общего собрания товарищества может быть составлен список его членов. Статьей 19.1 закона 66-ФЗ эта норма имеет директивную силу, реестр создается и ведется в соответствии с уставом товарищества. 
15. Часть 2 статьи 22 законопроекта, в которой указано, что до приобретения членства более чем у половины учредителей товарищества высшим органом управления товарищества является общее собрание его учредителей, изложена не корректно, подлежит изъятию из текста законопроекта. 
Согласно части 4 статьи 18 закона 66-ФЗ учредители садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения считаются принятыми в члены такого объединения с момента его государственной регистрации. Эта норма логична, не допускает частичного признания учредителей членами общества, и должна во всех случаях оставаться в силе. 
16. В тексте части 4 статьи 22 цифра «4» должна быть заменена на цифру «3».
17. В части 1 статьи 23 законопроекта к исключительной компетенции общего собрания учредителей отнесены 8 вопросов. Решения по ним, в силу их исключительности, должны приниматься квалифицированным большинством в три четверти голосов от присутствующих на собрании учредителей. Норма, изложенная в части 2 этой статьи, вступает в коллизию с понятием исключительной компетенции. 
18. В части 1 статьи 24 законопроекта к исключительным полномочиям общего собрания членов (учредителей???) товарищества отнесены 20 вопросов. Решения по ним, в силу их исключительности, должны приниматься квалифицированным большинством в три четверти голосов от присутствующих на собрании членов. Норма, изложенная в части 3 этой статьи (часть 2 пропущена), вступает в коллизию с понятием исключительных полномочий. 
В пункте 15 статьи 24 вместо слов «отчетов ревизионной комиссии (ревизора)» следует изложить «отчетов и актов ревизионной комиссии (ревизора)». 
19. В части 10 статьи 24 законопроекта установлено, что общее собрание товарищества проводится по месту нахождения земельного участка общего пользования этого товарищества. Правовой смысл указанного ограничения не усматривается, это ограничение препятствует проведению собрания в случае отсутствия на территории товарищества пригодного строения. Проведению собрания на открытой территории товарищества могут препятствовать погодные условия, особенно в осенне-зимний период (дождь, ветер, снег, низкая температура воздуха и т.п.). 
20. В части 11 статьи 24 законопроекта указано, что общее собрание правомочно, если на указанном собрании присутствует более чем тридцать процентов членов такого товарищества. Эту норму нельзя утверждать, поскольку многие вопросы жизнедеятельности товарищества будут решаться 15% голосов от численности его членов (более половины от 30%),что недопустимо.  Кроме того частью 1 статьи 181-2 ГК РФ установлено, что решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания, и при этом в собрании участвовало не менее пятидесяти процентов от общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества. 
21. Частью 12 статьи 24 законопроекта установлено преимущественное право председателя товарищества быть председателем общего собрания. Это создает предпосылки для использования председателем товарищества административного ресурса и принятия решений недемократичным путем. Это предпочтение должно быть исключено. 
22. Законопроектом, в отличие от статьи 21 закона 66-ФЗ, практически не разработан порядок созыва и проведения очередного и внеочередного общего собрания. 
23. Порядок проведения заочного голосования, указанный в частях 13 и 14 статьи 24 законопроекта, также практически не разработан, и значительно уступает порядку, указанному в части 3 статьи 21 закона 66-ФЗ. 
24. Согласно части 2 статьи 25 законопроекта правление товарищества избирается прямым тайным голосованием из числа его членов на срок два года общим собранием членов товарищества. Процедура прямого тайного голосования достаточно сложна и занимает много времени, а избрание членов правления на два года нецелесообразно. Статья 22 закона 66-ФЗ содержит диспозиционную норму: правление избирается на срок два года, если уставом такого объединения не предусмотрено иное. В законопроекте и законе 66-ФЗ целесообразно членов правления избирать по решению общего собрания путем прямого открытого голосования или прямого тайного голосования. 
Положение о правлении в статье 22 закона 66-ФЗ разработано лучше, чем в статье 25 законопроекта. 
25. В части 2 статьи 28 указано, что протоколы общих собраний или протоколы заочного голосования членов товарищества «подписывают председатель», хотя усматривается, что должно быть «подписывают председатель собрания и секретарь». 
В части 5 статьи 28 указано, что протоколы общих собраний и заседаний правления заверяются печатью такого товарищества и хранятся в его делах не менее семи лет. Это совершенно недостаточный срок хранения. Дело в том, что в протоколах, особенно собраний, находятся сведения о приеме в члены товарищества, иные решения относительно членов товарищества, то есть сведения, которые нередко истребуются членами товарищества при возникновении спора через срок, более чем 7 лет. Эти протоколы должны храниться в товариществе более длительный срок, а затем сдаваться в архив. 
26. Очень неконкретно, абстрактно указаны положения статьи 30 относительно предельных размеров зданий и сооружений, возводимых на садовых, огородных и дачных земельных участках, а также положения статьи 31 относительно особенностях застройки указанных земельных участков. При этом в статье 30 указаны только садовые дома, хотя существенное значение имеют понятия относительно дачного дома, жилого строения и жилого дома. Дефиниции этих понятий отсутствуют, как отсутствуют и положения относительно регистрации места проживания на территории товарищества, о праве на которое указывают Постановления Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 г. №7-П и от 30.06.2011г. №13-П.  
27. В законопроекте имеется глава VII «Ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства на землях товарищества без участия в нем», в которой содержится две статьи, 34 и 35. 
Уже в самом наименовании главы содержится ошибка относительно ведения хозяйства на землях товарищества, поскольку это ведение хозяйства может осуществляться на собственных земельных участках, расположенных в границах товарищества. 
Содержание положений этих статей изложено гораздо хуже, чем оно изложено в одной статье 8 закона 66-ФЗ «Ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства в индивидуальном порядке». Особенно сложно, путано, трудно в понимании изложена статья 35 законопроекта относительно договора об использовании и содержании имущества общего пользования и (или) земельного участка общего пользования, а в ней положения относительно ежегодной платы по договору.
28. В законе 66-ФЗ содержится глава VIII «Поддержка садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями». Нормами этой главы установлены формы и порядок поддержки, в том числе предоставлять средства на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений до 50% общей суммы сметных затрат, а также возмещать в полном объеме осуществляемые за счет целевых взносов затраты на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. 
Статьей 37 закона 66-ФЗ предусмотрено участие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений, а статьей 38 этого закона органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны содействовать садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в развитии инфраструктуры и оказанию помощи в обеспечении садоводов многими видами услуг. 
В законопроекте такая глава отсутствует, нет даже намека на поддержку садоводов и их товариществ со стороны государственных органов власти и/или со стороны органов местного самоуправления. 
29. В законе 66-ФЗ содержится глава IX «Реорганизация и ликвидация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения», в которой статьями 39-45 (шесть статей) подробно регламентирован порядок реорганизации и ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. 
В законопроекте таких статей только две, причем одна из них (ст.36) кратко касается реорганизации и ликвидации, а другая (ст. 37) также кратко касается банкротства садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. 
30. В законе 66-ФЗ содержится глава X «Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов. Ответственность за нарушение законодательства при ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства» (статьи 46-51).  В законопроекте такая глава или отдельная норма отсутствует.  
31. В законопроекте указаны 13 законов, в которые необходимо будет внести изменения в случае принятия законопроекта (ст. 38- 51 законопроекта), и 16 законов, которые либо утрачивают силу полностью, либо в них утрачивают силу отдельные правовые нормы (ст. 53 законопроекта). 
Конечно, нецелесообразно изменять такое большое число законов ради одного, крайне неудачного законопроекта. 
32. В статье 54 законопроекта указан срок его вступления в силу: с 1 марта 2018 года. 
33. ВЫВОДЫ: 
1) законопроект подготовлен очень плохо, многие его положения значительно хуже положений действующего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», существенно нарушают или ущемляют права и законные интересы садоводов; 
2) его принятие вместо действующего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», нецелесообразно, законопроект необходимо отозвать из Госдумы;
3) в Федеральный закон № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» необходимым внести нормы права, принятые иными законами, сохранить действие указанного закона, органам государственной власти и органам местного самоуправления обеспечить его выполнение.
Составил: Гутман Виктор Милентьевич, руководитель юридической комиссии Совета СРОО «САДОВОДЫ ГЕРАКЛЕИ», юрист, E-mail gutmanv_@mail.ru, тел. +7(978)774-91-65 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ 
Конференции СЕВАСТОПОЛЬСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ «САДОВОДЫ ГЕРАКЛЕИ» 
(СРОО «САДОВОДЫ ГЕРАКЛЕИ») от 09.09.2016 года
по вопросу «О законопроекте Минэкономразвития РФ «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве»

Заслушав и обсудив доклад члена Совета СРОО «САДОВОДЫ ГЕРАКЛЕИ» юриста Гутмана В.М., 
Конференция ПОСТАНОВИЛА:
1. Признать законопроект Минэкономразвития «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве» таким, который имеет существенные недостатки, не регламентирует многие вопросы жизнедеятельности садоводческих обществ, значительно ухудшает положения действующего Федерального закона № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и правовое положение садоводов.  
2. Признать нецелесообразным отмену Федерального закона № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и замену его законом в редакции законопроекта, поданного Минэкономразвития в Госдуму. 
3. Признать необходимым отозвать из Госдумы законопроект, поданный Минэкономразвития. 
4. Признать необходимым внести в Федеральный закон № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» нормы права, принятые иными законами, сохранить действие указанного закона, органам государственной власти и органам местного самоуправления обеспечить его выполнение. 
5. Утвердить Обращение Конференции по рассматриваемому вопросу к органам власти, в Госдуму и Президенту Российской Федерации. 
6. Поручить Совету СРОО «САДОВОДЫ ГЕРАКЛЕИ» направить данное решение и приобщенные к нему материалы, а также Обращение Конференции в Минэкономразвития, Государственную Думу, Президенту Российской Федерации, Законодательному собранию и  Правительству города Севастополя, а также региональным Союзам и общественным организациям садоводов России для обсуждения законопроекта и поддержки мнения садоводов города Севастополя. 
Голосовали: «за» - 90 (единогласно). Постановление принято.