Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета

(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.)

В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел о применении отдельных положений Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), Верховным Судом Российской Федерации проведено обобщение судебной практики по спорам, связанным с отказом в осуществлении кадастрового учета, которые подлежат рассмотрению по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона о кадастре государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе. В соответствии с названным законом осуществляется кадастровый учет объектов недвижимости, а именно: земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (часть 5 статьи 1).
Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости), изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или иных сведений об объекте, указанных в пунктах 7, 9, 11-21.1, 25-30 части 2 статьи 7 Закона о кадастре (учет изменений объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости, учет адреса правообладателя), а также прекращением его существования (снятие с учета объекта недвижимости). Учет части объекта недвижимости, не являющейся самостоятельным объектом недвижимости (описание части объекта недвижимости), осуществляется в целях внесения сведений об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости.
Порядок кадастрового учета объектов недвижимого имущества установлен главой 3 Закона о кадастре. Статья 26 Закона о кадастре предусматривает основания для приостановления осуществления кадастрового учета, статья 27 - основания для отказа в проведении кадастрового учета.
Федеральным законом от 30 декабря 2015 года № 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров" (далее - Закон № 452-ФЗ) Закон о кадастре дополнен статьей 26.1, вступающей в силу с 1 декабря 2016 года. Указанная норма предусматривает обжалование решения о приостановлении осуществления кадастрового учета в административном порядке в апелляционную комиссию, созданную при уполномоченном органе. Такое обжалование осуществляется заявителем или его представителем, а также кадастровым инженером, подготовившим межевой план, технический план или акт обследования, представленные в орган кадастрового учета с заявлением о кадастровом учете, либо юридическим лицом, работником которого является кадастровый инженер, подготовивший межевой план, технический план или акт обследования, представленные в орган кадастрового учета с заявлением о кадастровом учете. При этом обжалование решения о приостановлении осуществления кадастрового учета в судебном порядке возможно только после обжалования такого решения в апелляционную комиссию.
Кроме того, с 1 января 2017 года вступают в силу положения Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации) (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки). Статьей 72 Закона о регистрации указано, что законодательные и иные нормативные правовые акты до их приведения в соответствие с названным законом применяются постольку, поскольку они не противоречат Закону о регистрации. Данный закон применяется к правоотношениям, возникшим после дня его вступления в силу, а по правоотношениям, возникшим до дня его вступления в силу, -к тем правам и обязательствам, которые возникнут после дня его вступления в силу.
С 1 января 2017 года в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" также изменяется наименование Закона о кадастре на Федеральный закон "О кадастровой деятельности".
Со дня вступления в силу Закона о регистрации сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и сведения государственного кадастра недвижимости считаются сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости и не требующими дополнительного подтверждения.
Статьей 26 Закона о регистрации предусматривается исчерпывающий перечень оснований для приостановления осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав по решению государственного регистратора прав.
Статья 27 названного выше закона предусматривает, что в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.
Установленные Законом о регистрации основания для приостановления осуществления государственного кадастрового учета сходны с основаниями, которые закреплены в статьях 26 и 27 Закона о кадастре.
Так, Закон о регистрации аналогично Закону о кадастре указывает на следующие общие основания, препятствующие кадастровому учету:
- обращение с заявлением ненадлежащего лица (пункт 2 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 5 части 2 статьи 27 Закона о кадастре);
- непредставление документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета (пункт 5 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 4 части 2 статьи 26 Закона о кадастре);
- несоответствие формы и (или) содержания документа требованиям законодательства Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 5 части 2 статьи 26 Закона о кадастре);
- подписание документа неправомочными лицами (пункт 8 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 7 части 2 статьи 27 Закона о кадастре);
- непредставление (непоступление) документов (сведений, содержащихся в них), запрошенных по межведомственным запросам, или наличие информации об отсутствии запрошенных документов (пункты 9, 10 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 8 части 2 статьи 27 Закона о кадастре);
- представление заявления о государственном кадастровом учете объекта, не являющегося объектом недвижимости (пункт 19 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 1 части 2 статьи 27 Закона о кадастре);
- нарушение законодательного запрета, не допускающего совершаемое образование объекта недвижимости путем раздела или выдела доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым(и) объектом(ами) недвижимости (пункт 35 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 3 части 2 статьи 27 Закона о кадастре);
- наличие противоречий между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем документах, и сведениями Единого государственного реестра недвижимости (государственного кадастра недвижимости) о таком объекте недвижимости (пункт 49 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 1 части 2 статьи 26 Закона о кадастре).
Законы для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета применительно к земельным участкам называют такие основания, как:
- пересечение одной из границ земельного участка, о государственном кадастровом учете которого представлено заявление, одной из границ другого земельного участка, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, или границы территориальной зоны, населенного пункта, муниципального образования, за исключением установленных случаев (пункты 20, 21, 27, 43 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункты 2, 6, 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре);
- поступление возражений в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", относительно размера и местоположения границ земельного участка, выделяемого в счет доли или долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, и отсутствие в составе документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации права, документов, подтверждающих снятие указанных возражений (пункт 24 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 7 части 3 статьи 27 Закона о кадастре);
- нарушение законного порядка согласования местоположения границ земельных участков или отсутствие согласования местоположения границ, за исключением установленных законом случаев (пункт 25 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 2 части 5 статьи 27 Закона о кадастре);
- отсутствие доступа (прохода или проезда от земельных участков общего пользования) к образуемому или изменяемому земельному участку, в том числе путем установления сервитута (пункт 26 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и часть 2.1 статьи 26 Закона о кадастре);
- несоответствие размера образуемого или измененного земельного участка установленным требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков (пункт 28 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 2 части 3 статьи 27 Закона о кадастре);
- образование земельного участка из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев (пункт 29 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 6 части 3 статьи 27 Закона о кадастре);
- отличие площади земельного участка, выделяемого в счет доли или долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, от площади такого земельного участка, указанной в соответствующем утвержденном проекте межевания земельного участка или земельных участков, более чем на десять процентов (пункт 30 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 8 части 3 статьи 27 Закона о кадастре);
- изменение площади земельного участка и (или) изменение описания местоположения его границ, не обусловленное образованием земельного участка или уточнением его границ (пункт 31 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и часть 4 статьи 27 Закона о кадастре);
- превышение площади земельного участка в связи с уточнением сведений на установленную законом величину (пункт 32 части 1 статьи 26 Закона о кадастре и пункт 1 части 5 статьи 27 Закона о кадастре);
- отличие площади земельного участка от площади, указанной в соответствующем утвержденном проекте межевания территории, схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, более чем на десять процентов (пункт 42 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 8 части 2 статьи 26 Закона о кадастре);
- истечение срока действия утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при условии, что образование земельного участка, о кадастровом учете которого подано заявление, осуществляется на основании данной схемы (пункт 51 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 9 части 2 статьи 27 Закона о кадастре).
Закон о регистрации аналогично Закону о кадастре указывает на невозможность снятия с государственного кадастрового учета земельного участка, если он не является преобразуемым и не подлежит снятию с такого учета в соответствии с положениями закона (пункт 33 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и часть 6 статьи 27 Закона о кадастре).
Кроме того, в отношении помещений, законодательно установлено, что не допускается постановка на кадастровый учет, если:
- помещение не изолировано или не обособлено от других помещений в здании или сооружении (пункт 34 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и часть 7 статьи 27 Закона о кадастре);
- имеется полное или частичное совпадение местоположения помещения с местоположением другого помещения, за исключением преобразуемого объекта, а также совпадение местоположения квартиры и комнаты в ней (пункт 50 части 1 статьи 26 Закона о регистрации и пункт 3 части 2 статьи 26 Закона о кадастре).
В отношении сведений, которые носят в соответствии с Законом о кадастре временный характер, часть 7 статьи 72 Закона о регистрации содержит правило о том, что временный характер сведений государственного кадастра недвижимости об образованных объектах недвижимости, предусмотренный статьей 24 Закона о кадастре, сохраняется до момента государственной регистрации права на такой объект недвижимости либо до момента государственной регистрации аренды, если объектом недвижимости является земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, но не позднее 1 марта 2022 года. По истечении указанного срока сведения об объектах недвижимости, которые носят временный характер, исключаются из Единого государственного реестра недвижимости в порядке, предусмотренном порядком ведения Единого государственного реестра недвижимости. Образование новых объектов недвижимости из объекта недвижимости, внесенные в Единый государственный реестр недвижимости сведения о котором носят временный характер, не допускается. В течение срока действия временного характера внесенных в Единый государственный реестр недвижимости сведений об объекте недвижимости сведения о таком объекте недвижимости могут быть исключены из Единого государственного реестра недвижимости по заявлению собственника объекта недвижимости или собственников объектов недвижимости, в результате преобразования которых был образован такой объект недвижимости. В случае, если земельные участки были образованы из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, исключение из Единого государственного реестра недвижимости сведений о соответствующих земельных участках осуществляется по заявлению представителя уполномоченного на распоряжение такими земельными участками органа государственной власти или органа местного самоуправления.
1. Действующее законодательство не предусматривает осуществления кадастрового учета объекта, не являющегося объектом недвижимости.
2. Асфальтобетонное покрытие, не отвечающее признакам самостоятельного сооружения, не подлежит кадастровому учету в соответствии с Законом о кадастре.
3. Объект незавершенного строительства может быть поставлен на кадастровый учет, когда степень выполненных работ по созданию этого объекта позволяет его идентифицировать в качестве самостоятельного объекта недвижимого имущества (недвижимой вещи).
4. Для постановки на кадастровый учет помещение должно обладать одновременно двумя признаками: обособленностью и изолированностью. Отсутствие хотя бы одного из указанных 
5. Часть жилого дома может быть поставлена на кадастровый учет в качестве 
6. Комнаты в коммунальной квартире могут быть учтены как один объект кадастрового учета (жилое помещение), если они являются смежными и изолированы от других помещений.
7. Изолированные комнаты в коммунальной квартире, разделенные местами общего пользования, не могут быть поставлены на кадастровый учет как один объект..
8. Закон о кадастре допускает кадастровый учет части объекта недвижимости только в случае государственной регистрации ограничения (обременения) вещного права, в связи с установлением которого данная часть образована.
9. Кадастровый учет частей объектов недвижимого имущества (например, части переданного в пользование помещения, части крыши, стены здания), не являющихся самостоятельными объектами гражданских прав, осуществляется только в целях отражения в государственном кадастре сведений об ограничениях (обременениях) вещных прав..
10. Осуществление кадастрового учета изменений помещения, касающихся также и характеристик всего здания в целом, без внесения изменений в сведения о здании недопустимо.
11. При отсутствии у органа кадастрового учета документов, подтверждающих согласование в установленном порядке совершения переустройства и (или) перепланировки помещения, отказ в осуществления кадастрового учета изменений объекта недвижимости является законным.
13. Истечение срока действия схемы расположения земельного участка является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета.
14. Не допускается кадастровый учет доли, выделенной в натуре из земельного участка, сформированного для обслуживания, эксплуатации и благоустройства многоквартирного дома и принадлежащего на праве общей долевой собственности собственникам помещений в данном доме.
15. Требования к предельным (минимальным или максимальным) размерам образуемого (измененного) земельного участка устанавливаются градостроительными регламентами в составе правил землепользования и застройки, а в отношении земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, - ЗК РФ или другими федеральными законами. Установленные требования распространяются и на случаи образования земельных участков, находящихся в частной собственности.
16. В результате кадастрового учета уточнения границ земельного участка увеличение его площади не должно превышать предельный минимальный размер земельного участка, а если он не установлен - десять процентов от указанной в государственном кадастре недвижимости площади этого земельного участка.
17. Отсутствие обоснования увеличения площади земельного участка не является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета.
18. Орган кадастрового учета отказывает в осуществлении кадастрового учета земельного участка, образованного в результате раздела другого земельного участка, если его площадь будет меньше предельного минимального размера земельного участка, установленного в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами.
19. При наличии в государственном кадастре недвижимости сведений о почтовом адресе лица, заинтересованного в согласовании местоположения границ земельного участка, о проведении собрания о согласовании границ такое лицо в обязательном порядке должно быть оповещено индивидуально.
20. Круг лиц, с которыми производится согласование местоположения границ земельного участка, определяется на момент совершения кадастровых работ.
21. Если сведения о земельном участке, внесенные в государственный кадастр недвижимости, не носят временного характера, то такой земельный участок может быть снят с кадастрового учета только вследствие его преобразования или в случае, прямо предусмотренном законом.
22. Заключение не подлежащего государственной регистрации договора аренды земельного участка не может являться основанием как для изменения статуса сведений государственного кадастра недвижимости о таком земельном участке с временного на учтенный, так и для продления срока действия временного характера внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений.
23. Временные сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости самим органом кадастрового учета по истечении срока, установленного Законом о кадастре, если не осуществлена государственная регистрация права или аренды.
24. При постановке на учет земельного участка, образованного из земель, право собственности на которые не разграничено, сведения о таком земельном участке также носят временный характер и к ним применяются правила части 4 статьи 24 Закона о кадастре.
25. Сведения о ранее учтенных земельных участках не носят временного характера, к ним не применяются положения части 4 статьи 24 Закона о кадастре.
26. Суд может признать незаконным аннулирование и исключение временных сведений из государственного кадастра недвижимости по заявлению органа государственной власти или местного самоуправления, если будет установлено, что такое исключение сведений осуществлено с целью воспрепятствовать третьему лицу в оформлении права на земельный участок.
27. По заявлению лица, участвующего в деле, суд вправе приостановить аннулирование и исключение из государственного кадастра недвижимости сведений, которые носят временный характер, в качестве обеспечительной меры.
28. Возникший спор о праве или межевой спор не могут быть разрешены лишь посредством удовлетворения требования, заявленного к органу кадастрового учета, о снятии земельного участка с учета.
29. В случае признания судом незаконными действий органа кадастрового учета по постановке земельного участка на кадастровый учет требование о снятии спорного земельного участка с кадастрового учета подлежит удовлетворению, если не имеется препятствий к такому снятию (например, наличие межевого спора, спора об исправлении кадастровой ошибки и др.)
30. Кадастровый учет объекта недвижимости, находящегося в долевой собственности, осуществляется на основании заявления всех его собственников. Отсутствие волеизъявления одного из них является основанием для отказа в кадастровом учете сведений об объекте недвижимости.
31. С заявлением об осуществлении кадастрового учета изменений земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе обратиться арендатор, с которым заключен договор аренды на срок более пяти лет, зарегистрированный в установленном порядке.
32. Орган государственной власти, осуществляющий полномочия собственника, вправе обратиться с заявлением о кадастровом учете изменений земельного участка, находящегося в силу закона в собственности Российской Федерации, вне зависимости от государственной регистрации права.
Территориальное управление Росимущества обратилось в кадастровую палату с заявлением об осуществлении кадастрового учета изменений земельного участка в связи с уточнением его границ.
Орган кадастрового учета отказал в осуществлении кадастрового учета в связи с тем, что за его осуществлением обратилось ненадлежащее лицо, поскольку Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним не содержит сведений о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на данный земельный участок.
Считая данный отказ незаконным, территориальное управление Росимущества оспорило его в арбитражном суде.
Суды удовлетворили заявленное требование в связи со следующим.
В силу части 3 статьи 20 Закона о кадастре с заявлениям об учете изменений объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица.
Согласно пункту 1 статьи 3.1 Закона № 137-ФЗ в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся, в частности, земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации.
Поскольку материалами дела подтверждено нахождение на спорных земельных участках объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, суды признали доказанным, что собственником земельных участков также является Российская Федерация, а потому уполномоченный орган государственной власти, выступающий от имени собственника, вправе был обратиться с заявлением о кадастровом учете изменений этого объекта независимо от наличия записи о праве в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
33. Внесение сведений о ранее учтенном объекте недвижимости не допускается, если сведения о таком объекте уже содержатся в государственном кадастре недвижимости.
Органом кадастрового учета отказано А. во внесении сведений о земельном участке в связи с тем, что в государственном кадастре недвижимости этот земельный участок уже учтен. Не согласившись с данным решением, А. оспорил его в суде.
Судом установлено, что данный земельный участок обременен договором аренды с обществом.
Сведения о спорном земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости на основании перечня земельных участков, выявленных дополнительно в границах кадастрового квартала по состоянию на 6 февраля 2004 года (далее - Перечень).
В Перечень сведения внесены во исполнение распоряжения исполнительного комитета областного Совета депутатов трудящихся от 2 июня 1965 года № 417-р (далее - Распоряжение № 417-р).
21 сентября 2011 года по заявлению общества исправлена техническая ошибка в кадастровых сведениях о категории земель, к которой отнесен спорный земельный участок, с указанием категории "земли лесного фонда".
27 февраля 2015 года по заявлению общества в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о местоположении (адресе) данного земельного участка, а также сведения об арендаторе.
В соответствии с пунктом 3 части 17 статьи 45 Закона о кадастре орган кадастрового учета принимает решение об отказе во внесении сведений о ранее учтенном объекте недвижимости в случае, если сведения о таком объекте недвижимости содержатся в государственном кадастре недвижимости.
Разрешая спор, суд исходил из того, что на момент подачи А. заявления от 8 мая 2015 года в государственном кадастре недвижимости уже содержались сведения о спорном земельном участке, внесенные на основании Распоряжения № 417-р, что является основанием для отказа во внесении сведений о ранее учтенном объекте недвижимости согласно пункту 3 части 17 статьи 45 Закона о кадастре. При таких обстоятельствах решение органа кадастрового учета признано судом законным.

Источник