Понедельник, 11.12.2017, 12:28
Саратовская Ассоциация "Волжский сад"
Приветствую Вас Гость | RSS
Меню сайта
Категории раздела
Статьи [230]
Статистика

Онлайн всего: 1
Гостей: 1
Пользователей: 0




Методическая и
юридическая помощь
членам Ассоциации 
Тел. 37-66-49
Главная » Статьи » Статьи

Заключение ОП по закону О садоводстве

Экспертное заключение Общественной Палаты РФ

Общественная палата не поддерживает принятие
проекта федерального закона № 1160742-6
«О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза («нулевое чтение») проекта федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект, проект федерального закона).
Заключение Общественной палаты подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, научно- консультативного совета при Общественной палате, представителей профессионального сообщества, общественных экспертов.
Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации в порядке законодательной инициативы 30 августа 2016 года.
Согласно пояснительной записке проект федерального закона разработан в целях выполнения указания Президента Российской Федерации от 14 апреля 2014 года № Пр-840 относительно совершенствования на комплексной основе всех правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Основными целями законопроекта является не только совершенствование правового регулирования в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, но и устранение неточностей, которые содержит в настоящее время Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Федеральный закон № 66-ФЗ).
Положениями законопроекта из Федерального закона № 66-ФЗ исключается понятие «жилое строение», вместо которого вводится понятие «садовый дом», для размещения которого не требуется выдача разрешения на строительство, не имеющее подземных сооружений. При этом понятие «садовый дом» определено в законопроекте в качестве сооружения сезонного или вспомогательного использования, предназначенного для отдыха и временного пребывания граждан. По мнению автора законопроекта, указанные изменения позволят избежать существующей правовой неопределенности. Понятие «жилое строение» не предусмотрено Жилищным кодексом Российской Федерации, а также не используется в других нормах федерального законодательства.
Наиболее распространенной организационно-правовой формой некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, является садоводческое, или огородническое, или дачное некоммерческое товарищество. Исходя из пункта 3 статьи 123.13 Гражданского кодекса Российской Федерации садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества в силу закона отнесены к товариществам собственников недвижимости.
В целях исключения дублирования и правовой неопределенности законопроектом предлагается сократить количество организационно- правовых форм товариществ собственников недвижимости и закрепить два вида организационно-правовой формы товарищества собственников недвижимости:
1. Некоммерческая организация, создаваемая гражданами на добровольных началах для ведения огородничества, может быть создана исключительно как огородническое некоммерческое товарищество.
2. Некоммерческая организация, создаваемая гражданами на добровольных началах для ведения садоводства и дачного хозяйства, может быть создана исключительно как садоводческое некоммерческое товарищество.
Также положениями законопроекта предлагаются иные изменения нормативного правового регулирования в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Общественная палата не может согласиться с предлагаемым регулированием, считает, что принятие проекта федерального закона создаст дискриминационные условия для граждан Российской Федерации по следующим причинам:
1. Согласно пояснительной записке законопроект подготовлен с учетом проблем, возникших при применении действующего Федерального закона № 66-ФЗ. Однако базовую проблему пользования общим имуществом дачного объединения проект федерального закона решает не в полной мере. Основное внимание в законопроекте уделено регулированию внутренних вопросов деятельности юридических лиц, объединяющих собственников земельных участков, товарищества собственников недвижимости.
Критерием разграничения садового и огородного участков согласно определениям указанных понятий в статье 1 законопроекта является не выращиваемая сельскохозяйственная культура, а наличие или отсутствие права на размещение дома, что представляется не совсем корректным. Садовый участок отождествляется с дачным участком и предусматривает право на размещение садового дома, а также объекта индивидуального жилищного строительства (дачного дома, дачи), а огородный участок такого права не предоставляет и запрещает всякое капитальное строительство. Указанное создает коллизию норм в данном законопроекте, оба вида земельных участков предусматривают право на отдых и право на размещение хозяйственных построек, однако на огородном участке отдых представляется невозможным при отсутствии садового дома или какого-либо капитального строения на территории огородного участка. Садовый дом определяется законопроектом как сооружение сезонного или вспомогательного использования, предназначенное для отдыха и временного пребывания людей, для размещения которого не требуется выдачи разрешения на строительство, и не имеющее подземных сооружений. Правовое обоснование причин запрета на размещение подобного строения на огородном участке не представлено ни в пояснительной записке, ни в законопроекте.
2. В законопроекте не предусмотрены права индивидуальных садоводов на оспаривание решений общих собраний товариществ; на оспаривание сделок товарищества, в частности, влекущих отчуждение имущества общего пользования; на информацию; на взыскание убытков с лиц, осуществляющих функции управления объединением товариществ, в интересах и в пользу указанных объединений. Между тем необходимость наделения индивидуальных садоводов указанными правами определена потребностью защиты их имущественных прав, которые неразрывно связаны с возлагаемой на индивидуальных садоводов законопроектом обязанностью оплачивать расходы на создание и содержание имущества общего пользования (пункт 3 статьи 23 законопроекта). Фактически и индивидуальные садоводы, и члены садоводческих, огороднических и дачных объединений формируют гражданское правовое сообщество собственников земельных участков в границах общей территории с общей инфраструктурой. В связи с чем само по себе приобретение земельного участка, функционально и физически (технологически) связанного с имуществом общего пользования, должно порождать известные правовые последствия, а именно - бремя содержания имущества общего пользования и организационные права, позволяющие участвовать в управлении данным имуществом, определять его правовую судьбу.
3. Принятие проекта федерального закона повлечет необходимость внесения изменений в значительное количество нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе: Гражданский, Земельный,
Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 8 декабря 1995 года № 193-ФЭ «О сельскохозяйственной кооперации», от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вышеуказанное противоречит принципам стабильности законодательства, может повлечь дополнительные финансовые расходы для государства, граждан и юридических лиц, в том числе отрицательно отразиться на обеспечении социальных гарантий незащищенных категорий населения.
4. Законопроект в отличие от действующего Федерального закона № 66-ФЗ не устанавливает формы поддержки садоводов, огородников, дачников, в том числе путем возмещения осуществляемых за счет целевых взносов затрат на инженерное обеспечение территорий товариществ, не предусматривает содействия им органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их участия в принятии органами власти решений, касающихся прав и законных интересов членов товариществ.
5. Законопроект не содержит положений об ответственности председателя товарищества, членов его правления, аналогичных положениям статьи 24 действующего Федерального закона № 66-ФЗ. Что касается ответственности членов товариществ, то она повышается только в отношении малообеспеченных членов, по которым согласно действующему Федеральному закону № 66-ФЗ (пункт 11 части 1 статьи 21) общее собрание может принять решение об изменении сроков уплаты взносов, освобождая их таким образом от уплаты пени (или снижая ее сумму).
6. В законопроекте не предусмотрена возможность ревизии финансово-хозяйственной деятельности общества по требованию членов ревизионной комиссии (ревизора), по решению общего собрания либо по требованию членов товарищества или членов правления. Представляется целесообразным ввести норму о возможности ревизии (контроля) финансово- хозяйственной деятельности общества по требованию заинтересованных лиц в целях защиты прав и законных интересов членов товарищества и во избежание коррупционных рисков. Также следует отметить, что статьей 25 Федерального закона № 66-ФЗ данное правомочие установлено.
7. К отрицательным последствиям в случае принятия законопроекта может привести отсутствие обоснованного, четкого и непротиворечивого разграничения между понятиями «садовый участок», «огородный участок», «дачный участок», а также возможность участия в товариществе помимо собственников земельных участков и других правообладателей (особенно арендаторов), что противоречит статье 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей право участия в товариществе только собственников. При этом внесение соответствующих изменений в статью 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации законопроект не предусматривает.
8. Согласно части 2 статьи 37 законопроекта товарищества должны привести учредительные документы в соответствие с законопроектом до 2018 года, при этом перерегистрация указанных некоммерческих организаций не требуется.
Внесение изменений в учредительные документы товариществ требует проведения общего собрания собственников недвижимости, что повлечет для них дополнительные расходы и организацию. Согласно пункту 9, 10 статьи 14 законопроекта общее собрание проводится по месту нахождения земельного участка и правомочно только в случае присутствия более половины членов товарищества. Обеспечить явку такого количества граждан и провести, таким образом, легитимное общее собрание в садоводческом объединении представляется весьма затруднительным.
Также в случае невозможности участвовать в общем собрании участников товарищества граждане вправе оформить в нотариальном порядке доверенность, что также повлечет для них дополнительные финансовые затраты. Представляется, что предлагаемый законопроектом способ смены организационно-правовой формы юридического лица является нецелесообразным и требующим дополнительной проработки.
9. В законопроекте статьей 6 предусмотрены два способа создания садовых (огороднических) товариществ, при этом условия создания товарищества гражданами, являющимися собственниками земельных участков, вид разрешенного использования которых предусматривает возможность ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, нуждаются в дополнительной проработке. В частности, положения законопроекта допускают создание гражданами, ведущими садоводство в индивидуальном порядке и обладающими смежными земельными участками в границах элемента планировочной инфраструктуры, нового товарищества на территории ранее образованного и продолжающего осуществлять деятельность по управлению имуществом общего пользования садоводческого объединения, что не может не породить земельные споры и борьбу за собственность между соседями - землевладельцами. Представляется целесообразным в проекте предусмотреть запрет создания товариществ в границах территории, ранее отведенной для освоения действующему некоммерческому объединению граждан10. Следует отметить также ряд юридико-технических неточностей, которые впоследствии реализации указанных норм могут привести к отрицательным результатам правоприменения:
а) В статье 3 законопроекта предлагается определение границ земель товарищества. Согласно этому определению такими границами признаются границы «элемента планировочной структуры», в отношении которой утверждена документация по планировке территории, разработанная для данного товарищества. Термин «элемент планировочной структуры» законодательно не определен. В Градостроительном кодексе Российской Федерации указанный термин используется как основа для подготовки проекта межевания земель либо для обозначения границ территорий, застроенных или подлежащих застройке.
В целях исключения конкуренции понятий, содержащихся в законопроекте, необходимо привести терминологию в соответствие с действующим законодательством. Так, к примеру, на сегодняшний день документация по планировке территории утверждается только по проекту межевания земли.
б) Необходимо уточнить редакцию статьи 4 законопроекта: «Товарищества могут быть созданы и вправе осуществлять свою деятельность для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании...». Не вполне ясно, о каком субъекте права общей собственности идет речь. Товарищество собственников недвижимости является собственником своего имущества согласно статье 123.13 Гражданского кодекса Российской Федерации.
в) В части 1 статьи 8 законопроекта определен исчерпывающий перечень прав членов товарищества. Во избежание коллизии норм в законопроекте представляется необходимым дополнить перечень правом членов товарищества на получение части имущества товарищества при его ликвидации, учитывая, что подобное правомочие предусмотрено статьей 25 законопроекта.
г) В части 2, 4, 11 статьи 9 законопроекта закреплена возможность правообладателя земельного участка вступать в товарищество, а согласно части 3 статьи 9 законопроекта таким правом обладает только собственник земельного участка. Положения части 3 статьи 9 законопроекта, согласно которым в члены товарищества могут быть приняты только собственники садового (дачного) или огородного земельных участков, расположенных в границах территории товарищества, противоречат частям 1, 2, 4, пункту 2 части 9 этой же статьи. Кроме того, содержания пункта 2 и 3 части 9 статьи 9 законопроекта противоречат друг другу. Часть 12 статьи 9 законопроекта указывает, что у граждан, владеющих земельным участком на правах пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды, членство возникает в предусмотренном для собственников садовых (дачных) или огородных земельных участков порядке, но положения статьи 9 законопроекта устанавливают единый порядок приема в члены товарищества и не предусматривают особенностей приема именно для собственников земельных участков.
Для разрешения указанных противоречий в статье 9 необходимо решить принципиальный вопрос о возможности членства в товариществе всех правообладателей с внесением соответствующих изменений в статью 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Также согласно пункту 9 статьи 9 законопроекта общее собрание членов товарищества проводится по месту нахождения земельного участка общего пользования товарищества. Положение сформулировано как императивное и не допускающее установление в уставе товарищества иных положений о месте проведения собрания. Между тем в границах территории общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, по общему правилу, отсутствуют помещения достаточной площади для сбора большого количества граждан.
Предусмотренная законопроектом норма предполагает значительные расходы собственников земельных участков на возведение необходимых для проведения собраний сооружений и выделение для этого земельных участков, что представляется затруднительным и не соответствующим интересам граждан.
д) В части 5 статьи 10 законопроекта предусмотрена обязанность председателя товарищества не позднее, чем за месяц до дня проведения общего собрания, на котором планируется рассмотреть вопрос об исключении члена товарищества, направить данному члену письменное предупреждение о недопустимости нарушения обязанностей, содержащее рекомендации по устранению последствий нарушения.
Однако в части 4 статьи 10 законопроекта не указано, что член товарищества может быть исключен только в случае невыполнения указанных рекомендаций. Указанный пробел может привести к злоупотреблению своими полномочиями недобросовестными председателями товариществ и развитию коррупциогенности в данной сфере.
е) Согласно подпункту 2 пункта 10 статьи 11 законопроекта членские взносы могут быть использованы исключительно на расходы, связанные с осуществлением расчетов с организациями, осуществляющими электро-, тепло- газо-, водоснабжение, водоотведение для нужд членов товарищества на основании договоров, заключенных с этими организациями.
Из содержания статьи следует, что садоводческое некоммерческое товарищество покупает услуги по электро-, тепло- газо-, водоснабжению у снабжающей организации, а затем, выступая посредником, перепродает ее гражданам. Подобные действия представляются незаконными, содержащими признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (осуществление деятельности по продаже указанных услуг гражданам без лицензии).
ж) Представляется недостаточным предлагаемый в законопроекте порядок регулирования размеров взносов.
Согласно части 12 статьи 11 проекта федерального закона размеры взносов могут отличаться для отдельных членов товарищества, если это обусловлено различным объемом использования имущества общего пользования, зависящим от размера садового (дачного) или огородного земельного участка и (или) суммарного размера площади объектов недвижимого имущества, расположенных на данных земельных участках, а также размера доли в праве общедолевой собственности на земельный участок и (или) объекта недвижимого имущества, расположенного на нем, в случаях и на условиях, которые предусмотрены уставом товарищества.
Представляется, что данная норма может привести к нарушению прав добросовестных участников товарищества. В случае если недобросовестный участник товарищества не производит соответствующие взносы, например, за электроэнергию, товарищество может принять решение о перераспределении указанной задолженности между остальными членами товарищества ввиду большей сложности отключения должника от поставки электроэнергии. При этом в законопроекте также не предусмотрены соответствующие санкции для недобросовестных членов товарищества.
з) Часть 2 статьи 13 законопроекта предусматривает создание в товариществе единоличного исполнительного органа (председателя товарищества) и постоянно действующего коллегиального исполнительного органа (правления товарищества). Образование одновременно двух указанных исполнительных органов товарищества не всегда является целесообразным, особенно для малочисленных товариществ. Часть 6 статьи 2 законопроекта допускает возможность образования товарищества тремя учредителями. К тому же, как следует из пунктов 3, 12 части 1 статьи 14 законопроекта, предполагается оплата труда председателя товарищества и членов правления, что может повлечь необоснованные расходы товарищества.
и) В пункте 5 статьи 14 законопроекта указано, что внеочередное общее собрание членов товарищества должно проводиться по требованию правления, ревизионной комиссии либо более чем 1/3 членов товарищества. Для сравнения, в Жилищном кодексе Российской Федерации аналогичное собрание может быть инициировано 10 процентами от общего числа собственников квартир в многоквартирного дома (пункт 6 статьи 45 Жилищного кодекса Российской Федерации), кроме того, такое же собрание, при условии его организации самим инициатором, может быть созвано по инициативе любого собственника квартиры (пункт 2 статьи 45 Жилищного кодекса Российской Федерации). Остается неясным, чем обусловлены такие высокие требования к инициативной группе собственников - садоводов (огородников). Учитывая значительное число членов садоводческих объединений, как правило, сезонное пребывание граждан на земельных участках и незначительную степень их координации, проведение собраний по инициативе граждан будет крайне затруднительно.
Нормы части 9, 10 статьи 14 законопроекта представляются труднореализуемыми. Согласно указанным нормам вопросы размера членских и целевых взносов до принятия внутренних регламентов, в том числе порядка оплаты за электричество, будут решаться на общем собрании членов товарищества, при этом результаты указанного собрания правомерны при присутствии более чем 50 процентов членов товарищества. Однако количество членов товарищества в некоторых случаях может достигать 3 тысяч, в таких случаях собрать необходимый кворум представляется весьма затруднительным. Наличие данной нормы может привести к дополнительным осложнениям и общественному напряжению в данной области.
к) Согласно части 2 статьи 21 законопроекта образование земельных участков общего пользования товарищества осуществляется в соответствии с проектом межевания территории. В связи с этим нет необходимости установления аналогичной нормы применительно к огородническим товариществам в первом предложении части 2 статьи 20 законопроекта. В этой же части указанной статьи предусматривается, что утверждение проекта планировки территории для огороднических некоммерческих товариществ не требуется. Часть 3 этой же статьи законопроекта устанавливает, что проект планировки территории и (или) проект межевания территории товарищества (не указывается какого, видимо, садового (дачного), учитывая содержание части 2 статьи законопроекта) до их утверждения должны быть одобрены общим собранием членов такого товарищества. Не указывается, каким органом должны утверждаться указанные проекты. Неясно также, почему для садового (дачного) участка требуется утверждение проектов планировки территории и (или) межевания территории товарищества, а для огороднических - нет.
л) Представляется, что заявленная в пункте 2 статьи 22 законопроекта возможность безвозмездной передачи имущества общего пользования в долевую собственность владельцев участков на практике не будет реализована по следующим причинам.
Во-первых, эта возможность обременена согласием 100 % собственников участков, что в представляется трудноисполнимым - множество участков заброшены, и данные о владельцах отсутствуют, к тому же для блокировки процесса достаточно лишь одного несогласного.
Во-вторых, это невозможно в тех случаях, когда имущество не находится в собственности объединения и лишить собственника права может лишь суд. Кроме того, механизм подобной «передачи» никак не прописан и не учитывает всего существующего спектра отношений.
м) Отличительной особенностью товарищества собственников недвижимости является долевая собственность на имущество общего пользования, при этом доли самостоятельным объектом права не являются и не участвуют в гражданском обороте. В противоположность этому в статье 22 законопроекта установлено, что имущество общего пользования принадлежит товариществу как юридическому лицу на праве собственности 
или аренды. Юридическое лицо выступает самостоятельным субъектом правоотношений, членство в котором согласно статье 30 Конституции Российской Федерации является добровольным. Проектируемая норма ставит в неравное положение членов объединения и лиц, по тем или иным причинам не изъявившим желание участвовать в нём, но при этом участвовавшим в создании указанного общего имущества.
н) Глава 7 законопроекта устанавливает только порядок пользования гражданами - владельцами земельных участков, расположенных на территории товарищества, не являющихся его членами, имуществом общего пользования товарищества, но не устанавливает порядок получения ими коммунальных услуг.
Слова «на землях товарищества» в наименовании главы 7 и в части 1 статьи 23 законопроекта подразумевают наличие каких-либо прав товарищества на землю. Но права на земельные участки принадлежат владельцам - гражданам, а указанные слова применяются в значении земель, находящихся в границах товарищества. В связи с этим слова «на землях товарищества» в наименовании главы 7 и в части 1 статьи 23 предлагается заменить словами «в границах территории товарищества».
о) Часть 1 статьи 25 законопроекта следует исключить как повтор второго предложения части 2 этой же статьи.
На основании вышеизложенного Общественная палата не поддерживает принятие проекта федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Официальный сайт ОП РФ: https://www.oprf.ru/1449/2133/1537/views/2294/newsitem/36970



Источник: https://www.oprf.ru/1449/2133/1537/views/2294/newsitem/36970
Категория: Статьи | Добавил: Ludmila (10.11.2016)
Просмотров: 1023 | Теги: О садоводстве огородничестве и дачн, проект закона о садоводстве, отрицательное заключение ОП по прое, экспертное заключение общественной | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
avatar
Вход на сайт
Поиск
Друзья сайта
  • Официальный блогСообщество uCoz
  • FAQ по системе
  • Инструкции для uCoz



  • День садовода - 2016
     
    23-24 сентября
    на Театральной 
    площади Саратова