Садоводы Подмосковья просят снять с рассмотрения в Государственной Думе проект федерального закона № 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении отдельных изменений в законодательные акты Российской Федерации" Заключение по проекту закона № 1160742-6 эксперта Общественного экспертного Совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Черепанова Тимофея Яковлевича - садовода из Подмосковья, к.т.н.
Предисловие.
Активный садовод из Подмосковья Черепанов Т.Я. принимал участие в "нулевых чтениях" проекта закона № 1160742-6 в Общественной Палате РФ 20 сентября 2016 года, является членом Общественного экспертного Совета Комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям.
"Задача правителя - дать народу такой закон, который хотят сами люди".
В данном законопроекте нравится только название."
В Комитет Государственной Думы Федерального собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Рабочую группу по доработке законопроекта № 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Экспертное заключение
1. Полагаю, что авторы законопроекта не выполнили Поручение Президента РФ от 14.04.2014 года № 840 о необходимости совершенствования на комплексной основе всех правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Это уже не первый проект, представленный в ГД во исполнение Поручения Президента. Предыдущие проекты были сняты с рассмотрения, однако обсуждаемый принципиально ничем от них не отличается, как не отличается принципиально и от закона, который он призван заменить - закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ. Никакого комплексного регулирования правоотношений в проекте даже не просматривается, это можно увидеть лишь в его названии. Фактическое же содержание проекта говорит о том, что он регулирует отношения только внутри юридического лица - садоводческого некоммерческого товарищества. Это не что иное, как подмена предмета правового регулирования.
2. С момента опубликования законопроекта прошло достаточно много времени. Он широко обсуждался на таких авторитетных площадках, как Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (экспертное заключение от 25.04.2016 N 152-1/2016) и Нулевые чтения в Общественной Палате РФ 20.09.2016. Мнение однозначное: проект не отвечает поставленным задачам и должен быть снят с рассмотрения или существенно переработан. Существенной критике проект был подвергнут при его анализе многочисленными региональными и общероссийскими общественными организациями садоводов и огородников, на всех существующих в РФ интернет-форумах, авторами статей в профильных юридических изданиях, в частности, заместителем руководителя аппарата Комитета Государственной Думы 6-го созыва по земельным отношениям и строительству, к.ю.н. Бутовецким А.И., Главным консультантом Конституционного суда РФ, преподавателем кафедры гражданского права ЛГУ Н.В.Филипенко. Резко критические выступления прозвучали также на заседании профильного Комитета ГД. Хвалебные отзывы прозвучали только от депутата ГД Валенчука О.Д., по совместительству Председателя Союза садоводов России (ССР). Эта общественная организация монополизировала себе право выражать мнение всех садоводов страны, однако мнения самих садоводов разработчики проекта не спрашивают. Ярким примером является проведённое 16-17 марта сего года мероприятие, анонсированное как съезд ССР, то есть общественной организации, однако представленное общественности уже как общероссийский съезд садоводов. Фактически же делегатов этого съезда никто не избирал, представителям общественности вход туда был закрыт, а если судить по видеозаписи от 16 марта, то основной контингент присутствующих составляли всё те же чиновники, депутаты ГД и сотрудники аппарата ССР. Какая-либо значимая информация об итогах этого съезда отсутствует. Всё это наталкивает на мысль, что фактическая задача мероприятия состояла в том, чтобы имитировать "всенародную поддержку" предложенного проекта в далеко не лучших традициях прошлого.
Об этом же говорит и тот факт, что в предложенный законопроект за всё время работы над ним не внесено ни единой поправки, то есть работа фактически не проводилась, а лишь имитировалась. Экспертное заключение предложено представить всё на тот же первоначальный текст и нет никакой уверенности в том, что он изменится ко второму чтению в ГД.
3. Считаю ошибочной саму концепцию регулирования отношений в рассматриваемой сфере исключительно посредством юридического лица. Эта системная ошибка была допущена ещё при разработке действующего закона 66-ФЗ и по сути без изменений перекочевала в законопроект. Именно эта ошибка привела к неразрешимым противоречиям юридического плана, многочисленным конфликтам и сложностям в правоприменении. Если эту ошибку не устранить, никакие правки закона положения не исправят, а предложенный проект даже усугубляет это положение по сравнению с 66-ФЗ.
Садоводство, огородничество и дачное хозяйство ведётся на земле - это сама суть заявленного в заглавии законопроекта предмета регулирования. То есть на определённой территории - части поверхности планеты Земля. Оно не может вестись в юридическом лице, это противоречит сущности юридического лица - бесплотной юридической фикции. По этой простой причине в законопроект введено понятие "территории СНТ", то есть территории юридического лица. Однако территории не являются объектами гражданских правоотношений, объектами являются земельные участки, иметь которые лица могут лишь на каком-либо праве. Ст. 3 законопроекта определяет эту территорию как "элемент планировочной структуры, в отношении которой утверждена документация по планировке территории, разработанная для данного товарищества". Совершенно понятно, что иметь какое-либо право на весь этот "элемент планировочной структуры" СНТ не может, поскольку большую часть этой территории занимают участки граждан. На это противоречивое обстоятельство обратило внимание Правовое управление в заключении по проекту, и уже не знаю, то ли в шутку, то ли всерьёз предложило считать границами территории ограждение, то есть забор. Таким образом, законопроект фактически наделяет некое юридическое лицо правом управлять территорией и находящимися на ней гражданами. Это крайне опасный прецедент. Что произойдёт, если такие же права захотят получить другие юридические лица? А у меня такое впечатление, что ради именно этой цели и написан законопроект.
Такая концепция помимо своей очевидной нелогичности противоречит как существующим нормам российского и международного права, так и базовым принципам демократии. Глава 8 Конституции РФ, закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122, ратифицированная РФ, предполагают совсем иную модель управления территориями. Это не что иное, как самоуправление граждан на основе демократических принципов. Как сказано, в частности, в ст. 3 Европейской хартии, "это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону".
Ничего похожего на эти базовые принципы мы в законопроекте не наблюдаем. Законопроект сохраняет существующее с момента введения в действие закона 66-ФЗ разделение на членов объединения и "лиц, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство на землях товарищества без участия в нем" (т.н. индивидуалов). Последним посвящена целая глава 7 законопроекта. Эта глава, как и статья 8 действующего закона 66-ФЗ, вызвали яростные споры при обсуждении проекта на всех площадках. При этом почти никто не анализировал причину этих споров, а она, тем не менее, лежит на поверхности: это тоже следствие ошибочного выбора модели регулирования. Ст. 30 Конституции РФ гарантирует гражданам свободу объединений и любой член объединения может из него выйти. А выйдя он оказывается "на территории" того самого объединения, из которого он вышел. Можно выйти из членов, но нельзя выйти с территории вместе со своим участком. Именно это обычно издевательски предлагает председатель объединения новоявленному индивидуалу в попытке указать ему на его место. О каком равенстве прав участников отношений может идти речь, если один из участников находится на территории другого? Он гость, а не сосед. Число таких споров стремительно растёт, что также свидетельствует о порочности выбранной модели регулирования. Ситуация усугубляется нерешённостью имущественных вопросов на этих территориях, а статья 22 законопроекта решает этот вопрос прямо-таки с пролетарской прямотой, отдавая всё имущество общего пользования в собственность юридического лица. Это, вне всякого сомнения, обострит споры между членами и индивидуалами, а не ликвидирует их. При этом механизм образования и перехода прав собственности на имущество, созданное совсем не юридическим лицом, в проекте не прописан.
Решать эту проблему можно разными способами. Так, в соседней республике Беларусь, в Конституции которой есть статья, аналогичная по смыслу статье 30 Конституции РФ, Указом Президента РБ от 28 января 2008 г. № 50 "О мерах по упорядочению деятельности садоводческих товариществ" эта норма в отношении садоводческих объединений фактически дезавуирована. Членство там также добровольно, однако на отказавшегося стать членом возложена обязанность по отчуждению своего участка в течение года. Если этого не произойдёт, участок изымается. Как говорится, не мытьём, так катаньем. Вряд ли это лучший образец для подражания. Но авторы проекта, похоже, забыли, что предложенная организационно-правовая форма (ОПФ) СНТ является лишь подвидом более общей ОПФ - товарищества собственников недвижимости (ТСН). Другим подвидом является ТСЖ, деятельность которого регулируется Жилищным кодексом (ЖК) РФ. Однако никакой аналогии между ЖК РФ и предложенным в законопроекте регулированием отношений не просматривается. Более того, единственное упоминание в ЖК возможности такой аналогии (п. 2 части 2 статьи 136 ЖК РФ) статьёй 34 законопроекта предложено исключить. А ведь это вполне работающая и бесконфликтная модель, построенная именно по принципу территориального самоуправления. Аналогом территории является многоквартирный дом, собственники помещений в котором образуют гражданско-правовое сообщество и правомочны решать вопросы управления домом, в том числе создавать ТСЖ для управления своим имуществом, а не пребывать на территории этого ТСЖ и пользоваться его имуществом за плату. Равенство прав и обязанностей граждан не предусматривает никаких индивидуалов - нельзя быть индивидуалом или членом по отношению к самому себе. В законопроекте же эти отношения поставлены с ног на голову: СНТ первично, граждане - вторичны. И уж совсем не лезет ни в какие ворота способ регулирования отношений между членами и индивидуалами, предложенный ст. 23 законопроекта. Если статья 8 закона 66-ФЗ предполагала договорные отношения между СНТ и индивидуалом, хотя в условиях нерешённых отношений собственности сложные и конфликтные, что приводило к обращениям граждан даже в Конституционный суд РФ, то положения ст. 23 проекта противоречат Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ и принципу свободы договора уже совершенно явно. Индивидуал, даже принимавший участие в создании имущества общего пользования наравне с членами объединения, оказывается обязанным этому объединению в одностороннем порядке. Это не что-либо иное, как предоставление юридическому лицу властно-распорядительных полномочий в отношении граждан, а такое право Конституция РФ предоставила лишь органам власти. Зачем принимать закон, противоречащий Конституции, чтобы потом заново его переписывать? А сразу нельзя?
4. Пункт 3 статьи 1 законопроекта гласит: " Настоящий Федеральный закон регулирует земельные и имущественные отношения, связанные с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства, в той мере, в какой это не урегулировано гражданским и земельным законодательством". Однако из текста законопроекта следует, что он ни те, ни другие отношения не регулирует.
Что касается земельных отношений, то, как уже было отмечено, проект вводит понятие территории юридического лица, не тождественное понятию земельного участка, однако при этом отсутствующее и в административно-территориальном делении РФ. В то же время в нём ничего не сказано о том, какова дальнейшая судьба права коллективно-совместной собственности на землю, "потерявшегося" более 20 лет назад и до сих пор не нашедшего себе места в законодательстве РФ. Ни ГК, ни ЗК РФ не знают такого субъекта права, как коллектив, а на таком праве земельные участки общего пользования предоставлялись очень большому числу объединений.
С имущественными отношениями дело обстоит ещё хуже. Противоречие есть уже в ст. 123.13 ГК РФ, установившей различия в правовом режиме общего имущества:
Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения в этом доме, доля в праве общей собственности на объекты общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе собственника земельного участка - члена такого некоммерческого товарищества следуют судьбе права собственности на указанные помещение или земельный участок.
Авторы этой нормы стали заложниками всё той же порочной парадигмы - представлять садово-дачное образование исключительно в форме юридического лица с "территорией". Никаких "индивидуалов" они на этой территории видеть не хотели. И это правильно, но в рамках принятой парадигмы невозможно. В итоге получается, что каждый вышедший из членов объединения лишается права собственности на имущество, которое он до выхода имел. Или, как говорят толкователи юридических норм, "утрачивает право". Шёл, шёл, да и потерял - утратил... То есть членство управляет правом собственности, что также противоречит Конституции РФ (статья 35). Это несоответствие существует и в 66-ФЗ, на что обращали внимание многие юристы: гражданина обязывают заключать возмездный договор на пользование имуществом, в создании которого он принимал равное с членами участие. ФНС в одном из своих информационных писем приравняла такой договор к договору аренды. Аренда собственного имущества - это ли не образец юридического абсурда? Договор должен заключаться не на пользование, а на обслуживание этого имущества, и уже одна эта терминологическая правка заметно снизила бы количество споров. Самое бы время это исправить, однако это тоже не сделано. Положения статьи 22 Проекта не учитывают также права граждан, не являющихся собственниками земельных участков на "территории", но владеющих ими на иных основаниях. Но и эта презумпция долевой собственности, не участвующей в обороте как самостоятельный объект права, в законопроекте реализована лишь как возможность. П. 1 статьи 22 фактически отдаёт имущество общего пользования в собственность объединения как юридического лица. Переход этого имущества в долевую собственность предусматривается по общим правилам и требует согласия всех собственников земельных участков в границах опять-таки "территории", что в условиях множественности собственников и существующей пестроты в основаниях владения участками не представляется возможным.
На эту особенность правового положения имущества общего пользования в садово-дачных объединениях давно уже обратили внимание не самые добросовестные граждане. Достаточно зарегистрировать юридическое лицо соответствующей ОПФ (если не получается с предусмотренными законом, то в ход идут выкрутасы с названиями), объявить приглянувшуюся территорию в уставе своей, и крепостная деревня готова! Здесь вряд ли уместно вдаваться в подробности такого рейдерства, но, уверяю, у меня есть конкретные примеры в разных регионах. Тем более, что я лично потратил 6 лет жизни на борьбу с такими "садоводами", имея участок для ИЖС в населённом пункте. А в создающихся сейчас так называемых "посёлках", которые в прокуратуре образно именуют "псевдонаселёнными пунктами", такая схема заложена изначально: всё имущество общего пользования, включая землю, является собственностью застройщика. Хотя строится на средства приобретателей участков, они же "соинвесторы". При этом застройщик электрифицирует посёлок на льготных условиях, предусмотренных для садоводов и дачников, однако в созданное им объединение из трёх членов принимать этих дачников не желает - законом такая обязанность не предусмотрена. Не предусматривает её и законопроект. Так в чьих в таком случае интересах он написан?
5. Не обошёл Проект, претендующий согласно названию на комплексное регулирование отношений, и вопросы градостроительства (так и хочется написать - юридических лиц). Пункт 4 статьи 1 гласит:
Настоящий Федеральный закон регулирует градостроительные отношения, возникающие при застройке садовых (дачных) земельных участков, в той мере, в какой это не урегулировано законодательством о градостроительной деятельности.
Ну и как же он их регулирует? А никак. Всевозможные амнистии и пролонгации, отсутствие контроля за строительством приводят к тому, что эти территории превращаются в настоящие фавелы, где царит полный произвол вплоть до строительства многоквартирных домов на участке в 6 соток. Коттедж в 3 этажа в зоне, где отсутствует инфраструктура для нормальной жизнедеятельности, впрочем, немногим лучше. Количество конфликтов между соседями превосходит все мыслимые пределы. Параллельно идёт какая-то нелепая игра в слова: "жилое строение", "дачный дом", "садовый дом" - при отсутствии дефиниций и внятных критериев.
6. Своё выступление на Нулевых чтениях законопроекта в Общественной палате РФ я начал со слов императрицы Екатерины Великой. На вопрос, как ей удаётся в течение стольких лет сохранять мир и порядок в такой огромной стране, она ответила: "Задача правителя - дать народу такие законы, каких он сам желает". И даже при этом в эпоху её царствования случилась пугачёвщина. О чём же в таком случае думают авторы Проекта и депутаты Госдумы, одобрившие его принятие? Что он даёт народу? Ведь так называемое "коллективное садоводство" создавалось в совершенно иных политико-экономических условиях при поддержке государственных предприятий. Сейчас при полном отсутствии такой поддержки наблюдается обратное: стремление увеличить поборы с садоводов и повысить, по словам депутата О.Д.Валенчука, "инвестиционную привлекательность" этой сферы. За чей счёт будет реализована эта привлекательность? Если действующий 66-ФЗ предусматривает хотя бы возможность поддержки садоводства, то в Проекте о ней - ни слова. Разве этого желает народ, ведь многие используют участок как средство выживания?
Спустя всего 2 года после принятия по сути новой главы IV ГК РФ нет никакой необходимости принимать специальный закон, регулирующий деятельность лишь одной ОПФ, даже не ОПФ, а только её "подвида" - СНТ. Все эти вопросы уже урегулированы, к тому же вступила в действие ещё одна глава ГК - 9.1, регулирующая деятельность собраний. Договорное право тоже не вчера родилось. При желании граждане в состоянии и создать юридическое лицо любой удобной для них ОПФ, и обеспечить его функционирование. Но по желанию самих граждан, а не в виде хомута от власти. Самые больные для населения и затратные вопросы: межевание, электроснабжение этот "комплексный регулятор" даже не упомянул. Кому и для чего нужна эта надстройка над Кодексами, не дотягивающая даже до ранга специального закона?
7. Резюмируя сказанное считаю, что этот сырой, противоречивый и бессмысленный по сути законопроект должен быть снят с рассмотрения Госдумой, как это было сделано с его предшественниками. Правительство РФ показало свою неспособность предложить нормальное регулирование этой сферы. Возможно по одной простой причине, сформулированной ещё классиком: страшно далеки они от народа. Видимо, колхозное прошлое ещё довлеет над сознанием авторов - иного не видели. Честное слово, но "Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" полуторавековой давности выглядит более проработанным, демократичным и даже современным. Не стоит в юбилейный год революции опять толкать народ к монархизму, ему минувшего столетия с лихвой хватило...
Мои предложения по дальнейшей работе по Поручению Президента сводятся к следующему:
Снять законопроект № 1160742-6 с рассмотрения.
Создать Рабочую группу по разработке нового законопроекта с привлечением реальных, а не назначенных представителей общественности и юристов, профильно занимающихся проблемами данной сферы.
Отказаться от порочной концепции регулирования отношений посредством юридического лица и разрабатывать новый Проект на принципах местного, то есть территориального, самоуправления.
Согласовать принимаемые нормы с ГК и ЖК РФ, законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, законом "Об электроэнергетике" 35-ФЗ и принятыми на его основе Постановлениями Правительства, не допускающими какой-либо дискриминации по факту членства в тех или иных организациях.
Распространить действие закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости..." 214-ФЗ на строительство вновь создаваемых садовых и дачных теперь уже поселений.
Предусмотреть возможность финансирования инфраструктурных проектов на территории садово-дачных зон (поселений) за счёт налогов, уплачиваемых садоводами и дачниками в местные бюджеты. Предусмотреть также иные меры финансовой и социальной помощи садоводам.
Разработку норм, регулирующих ведение гражданами огородничества, поручить Минсельхозу.
Президент США А.Линкольн однажды сказал, что можно обманывать одного человека всю жизнь, однажды можно обмануть всех, но нельзя обманывать всех и всегда. Впечатление такое, что авторы законопроекта хотят это опровергнуть. При этом не видят одной простой вещи: юридические лица тоже смертны. Достаточно его ликвидировать, и действие закона в пределах бывшей его "территории" прекратится. И мой опыт регулирования конфликтов в данной сфере подсказывает, что граждане пойдут по этой дороге. Они местами уже это делают. И хочется спросить у авторов Проекта: "А как в таком случае будет называться тот самый "элемент планировочной структуры, в отношении которой утверждена документация по планировке территории, разработанная для данного товарищества", если "данное товарищество" исчезло?
Вот с этого момента я и предлагаю начать работу над новым Проектом. С названия этого элемента и придания ему статуса в системе МСУ. Дальше уже справятся даже студенты...
24.03.2017
Тимофей Черепанов, к.т.н.
P.S. Опубликовано по просьбе автора Экспертного заключения.
